1 天然气行业的特点及对其进行监管的必要性
天然气产业链的各个环节有着不同的产业组织特征：其勘探开发环节属于投资及风险巨大、技术要求较高的领域，但除了自身的技术和资金条件外，企业没有进入该领域的其他障碍，因此，该领域应该是一个可以通过矿权制度的安排来实现自由竞争的领域；而天然气的中下游领域，即天然气的运输和配送领域却是网络依赖性领域，输配管网系统是连接气源和终端市场的桥梁，任何天然气供应商进入市场的唯一途经都是通过管网。管网是天然气市场的物理载体，没有管网连接的市场只是“潜在市场”，而非现实市场。这类系统只有达到一定的规模，才能获得经济和环境效益；并且，管网运输的经济效益要高于专管或单线运输。因此，管网系统属于自然垄断领域，也就是说，企业进入该领域，除了自身资金和技术条件外，还存在着自然垄断所形成的进入壁垒。
天然气行业的这一特性决定了如果不能妥善处理气源供应的竞争与输配系统自然垄断之间的关系，则可能会出现两种倾向：一是由于基础设施的被垄断，特别是被同时拥有天然气商品和管网设施两种资源的企业所垄断，将遏制多元气源的进入和竞争，既保证供应，又使市场效率低下；二是为了不受制于既有的管网拥有者，有实力的天然气供应商将会投资自建连接终端市场的渠道，从而导致盲目重复建设，不仅会失去规模经济效益，而且会带来安全和环境隐患。
因此，促使天然气市场健康发展的关键在于必须按照以下原则处理天然气产业链中竞争领域和自然垄断领域之间的关系，即：放开非自然垄断的上游领域以及终端市场，充分发挥市场竞争机制在这两个领域中配置资源的作用：而在中下游自然垄断领域授予经营者垄断权，但必须通过政府的公平、透明、独立的监管来替代市场机制发挥调节作用。它所需要的重要制度安排主要包括三个方面：管道的第三方准入政策；市场化的价格形成机制；合理的项目结构安排。
2 管网公开准入机制及其监管
2.1 管网公开准入机制
管网公开准入机制是这样一套制度安排：它能够保证任何有资质经营天然气业务的企业只要与运输管网系统的经营者签订了运输合同(或者即使是没有事先的合同，只要输配系统有闲置的运输能力)，就能够公平地进入管网，并在其合同规定的任何收(交)货点提交(提取)天然气商品。在这个管网内，所有气源接入点及终端市场连接点之间都是互连互通的，不存在阻碍天然气商品流通的任何障碍。
2.2 公开准入机制的主要内容
建立管网的公开准入机制需要做出的关键性制度安排是：
(1)定义资格用户，并允许其自行选择天然气供应商
终端市场的放开能够促进管网公开准入机制的形成，如果没有能够自由选择供应商的用户，管网就没有必要打破独家经营的格局，因为不存在第三方使用管网服务的需要：而另一方面，管网公开准入机制的引入也为终端市场的开放创造了条件，因为只有管网开放了，终端用户自由选择的供应商才有可能向用户供气。因此，两者是相辅相成的关系。
但考虑到管网的自然垄断属性及其运行的安全性，特别是考虑到管网投资者所承担的投资风险需要得到合理的回报，以鼓励该领域的投资，终端市场的开放应该是逐步的、渐进的。已经或正在建立统一天然气市场的国家的经验表明，定义资格用户，并允许其自行选择天然气供应商，是逐步放开终端用户市场，也是逐步构建统一的天然气市场的较为成功的手段。所谓资格用户是指有权利自由选择供应商的用户。在天然气终端市场没有放开之前，所有用户享受的都是捆绑式服务，即用户在购买天然气商品的同时，也购买了运输(配送)商品的服务：在这种商业安排下，用户只能从运输(配送)商处购买天然气，没有选择天然气商品供应商的权力。随着市场的放开，一些大用户被准许自由选择天然气商品的供应商，同时，他们还需要从天然气管输商处购买运输服务，以运输其自由采购到的天然气。即购买天然气商品和天然气运输服务被分离为两种商业行为。除了将某些用气量很大的特定用户(如电厂及以天然气为原料或燃料的工业用户)定义为资格用户外，国外一般以年消费量的多少(即设定消费量“门槛”)来定义资格用户。资格用户消费量“门槛”的高低是衡量天然气市场开放程度的重要标志，也就是说天然气市场的开放度可以通过提高或降低消费量“门槛”来控制。
我国目前已经规定了电厂及以天然气为原料或燃料的工业用户可以直接从天然气供应商处购买天然气，即这些用户已经被定义为资格用户，并且这些用户的供气基本上是由专用管道实现的。根据华东地区气源多元化的格局正在形成的实际情况，应该考虑逐步放宽除上述特定用户以外的其他工业或商业用户自由选择供应商的限制，以鼓励天然气供应商之间的竞争。
资格用户的消费量“门槛”可以根据市场开放程度来测算，即：首先确定允许自由选择供应商供应的天然气在该地区天然气消费总量中的比例(即确定市场开放程度)；再根据该比例测算允许自由供应的天然气量；最后根据该地区天然气用户的消费特点确定资格用户的最低消费量“门槛”。根据市场开放的要求，自由供应量占消费总量的比例可以逐步提高，而据此测算出的资格用户的消费量“门槛”将随之逐步降低，直至全部用户都可以自由选择供应商。
(2)管网与气源供应相分离
如前所述，运输管网属于垄断性基础设施，如果管网系统为天然气供应商所有，并由其垄断经营，则其因同时拥有天然气商品及其市场载体，完全有能力(为了与其他企业竞争，当然也有动机)利用自身的市场优势地位，设置障碍，限制不拥有基础设施的竞争者进入其管网或者拒绝向不拥有基础设施的竞争者提供非歧视性的运输服务。为了避免这种情况的发生，一般都要求运输商与供应商不能混业经营。
运输业务与供应业务分离的方式大体有两种，分别代表了不同的分离程度：
一是财务和管理上的分离，即要求运输和供应一体化经营的公司必须将其运输业务组成独立的业务板块，与其他业务分开管理，单独进行会计核算，并有独立的报表;
二是将运输业务或供气业务剥离，即将运输业务(或供气业务)从一体化天然气公司中剥离出来，成立独立的法人，进行经营。
(3)第三方准入的强制性规定
防止获得自然垄断领域垄断经营权的企业滥用市场优势地位的另一重要制度安排是：在授予该企业垄断经营权的同时要求其执行第三方准入的强制性规定。国外一般采取发放许可证的办法授予企业垄断经营权。许可证不仅规定了企业被授权的范围、期限等，还规定了获得垄断经营权的企业所必须遵守的行为准则和经营规范，其中，最为主要的条款之一是第三方准入的强制性规定，即规定运输管网经营者必须向任何与之签订了运输合同的天然气供应商或用户提供合同规定的运输服务：或者即使是没有事先的合同，只要输配系统有闲置的运输能力，运输管网经营者也必须向任何有要求的天然气供应商或用户提供运输服务。需要注意的是，该条款是强制性的，同时它强调的不仅是市场准入，而且是无歧视的市场准入。
由于管网投资额极大。回收期一般都较长，大部分国家采取了由国家投资或由国家与私人共同投资的发展模式。如果要采取商业运作的模式，则会给予投资者一定的优惠，其中，主要的一条是在管网建设及其投产以后的一定期限内，不要求履行第三方准入的强制性条款：或者不要求一体化天然气公司将运输业务与供应业务的分开。豁免期的长短取决于管道投资的大小，也取决于天然气基础设施完善的程度，一般由监管机构在听取管道投资者的意见后决定，并在许可证条款中载明。
3 价格监管机制
价格监管是天然气行业经济监管的又一项重要内容。目前，我国天然气行业也有价格监管，但在2006年9月份以前沿用的仍然是改革开放初期的老办法，即双轨制。2006年9月虽然对天然气定价机制进行了改革，但改革的重点是取消天然气出厂价的双轨制，这与构建自然垄断行业现代监管框架所应建立的价格监管机制有着本质的差别。
在自然垄断行业现代监管框架中，对价格的监管主要体现在对自然垄断领域所提供的商品或服务的监管，具体到天然气行业，就是对管输费的监管。
3.1 对管输费的监管
对管输价格监管的目的在于：一是防止垄断者利用垄断权力获取超额利润，损害消费者利益；二是协调天然气上游和下游的利益关系，在考虑消费者最大承受能力的情况下保证上下游都可能得到合理投资回报：三是同其他可替代燃料相比维持一个有竞争力的价格以有利于天然气市场的进一步开拓。
(1)两种不同的定价机制及其监管方式
天然气管道运输费的构成应该包括建设和运营成本，以及合理的利润(根据北美天然气市场的经验，其天然气运输管道的合理利润率最高不超过12％，一般是11％)，且成本应该是经过监管机构认可的。因此，第一种方法是成本加合理利润的定价方法。但由于成本的监管是非常困难的事情，调整费率是一个高成本和高对抗性的过程，因此，目前，英国等国已经或倾向于采取一种新的基于业绩的监管方法，即监管机构在考虑了基础设施扩建和资本设备更新投资的前提下，通过与经营者协商确定基准费率，并在一定的期限内(通常是5年)，将该收费基准与每年的指数因子挂钩，该指数因子为零售或消费物价(RPI)减去一个X值。X表示监管机构对经营者在该段时期内每年所应达到的生产效率的估计。这种方法可以控制未来特定时期的收费水平，且包含了鼓励提高效率的激励机制，但这种方法要有较成熟的天然气市场和监管制度作支撑。
鉴于我国天然气基础设施建设刚刚起步，政策目标应该是鼓励该领域的投资：同时由于我国天然气市场的开发也处于初期阶段，天然气的运输量会有一个相对不稳定的时期，因此，目前，可采取成本加合理利润的方法确定管输费率，监管机构主要要对成本和回报率进行监管。俟天然气市场发育相对成熟，特别是基础设施较为完善以后。可以采取基于业绩的监管办法。
(2)运输费率的设计原则
运输费率的设计，应该以实现以下三个目标为原则：一是反映合理的服务成本，以维护消费者的利益：二是反映提供服务的成本结构，以确保各类用户之间不存在交叉补贴：三是允许运输公司收回其建设和运营成本，并获得适当的和可靠的投资回报。为此，在费率设计过程中，要注重实现生产效率和分配效率。即，收费应该刺激管道系统运输能力得到最大
的利用(生产效率)；同时，还应最大限度地满足那些在天然气使用的高峰期需要运输能力的用户的需求(分配效率)。此外，由于管道的资本密集型特点非常突出，运输成本中绝大部分是固定成本：并且由于在其他因素相同的情况下，管道直径和压力等级越大(即管道运输能力越大)，运输距离越远，则天然气运输成本将越高，管道用户支付的费用应该越高，因此，在确定费率时需要根据所提供服务的成本结构，制定分类用户价格以及分时段用气价格，以充分反映管道运输的上述特点。
(3)确定服务成本的方法
根据国外天然气市场的成功经验，服务成本分析法是实现费率设计目标的有效方法，该方法有以下步骤：
①计算服务总成本：服务总成本即“成本基数”，它反映了运输公司所要求的运营(提供运输服务和相关储存服务)收入。典型的服务成本基数包括：投资回报、折旧、税收及运营和维护成本。
②将成本分解到相应的各种非捆绑式服务中去，即将成本分解到生产、运输和储存等功能性服务中。通常要为每一项功能确定一个单独的服务成本。
③将成本分类为固定成本和可变成本。固定成本包括工资、管理费用和与投资相关的成本，如设备投资、折旧、利息、投资回报和相应的所得税。可变成本基本上直接随设施利用率或能力利用率而变化。
④以所使用的运输能力为依据，在各类用户中分摊成本。为了达到经济性效率，一般是把固定成本分摊到运输能力中去，可变成本分摊到运输的商品中去。
⑤根据已分摊的成本制定价格。即：按照公里数或地区、季节、负荷系数、、输送量和长期边际成本对成本进行进一步的分配。
3.2 价格监管的主要手段
(1)实行项目建设和扩建的审批制度
对天然气的价格监管实际上从运输管道的建设就开始了，这是因为：第一，长输管道建设投资的规模和融资方式决定了其运营的固定成本，因此，监管机构必须掌握这些情况，才能对基于成本的监管作出准确的决策：第二。为了避免用户将要承担由于重复建设或不必要的扩建而增加的成本，监管机构有必要控制管道的新建或扩建。因此，由监管机构对管道建设的经济性进行必要的审批是价格监管的主要内容和手段之一。在这个问题上，政府主管部门与监管机构的职责划分是：前者制定新建或扩建管道项目的审批原则、确定影响全局的新建管道项目的立项：后者从经济性的角度对新建或扩建管道项目进行审批。
(2)以许可证条款规定经营者的定价行为
为便于价格监管，监管机构在对天然气运输企业颁发的经营许可证中应明确规定费率计算方法，以及经营者对这种定价机制所应承担的责任和义务，包括为了使监管机构能够更好地了解运输成本构成情况，经营者必须承担向监管机构公开其有关财务状况的义务。
(3)价格变动公告及听证
对于任何收费的变动，只要监管机构认为有必要，即可举行听证会，按法定程序决定收费变动与否，并公布价格变动公告，以阐明收费变动的原因，并按照合法的程序决定收费变动与否。
(4)仲裁
由监管机构受理利益相关人就价格问题提出的申诉，并依法作出裁决。
3.3 对上游气价的监管
按照现代监管原则，在有多家生产商参与天然气生产、开发时，上游气价是由市场决定的，监管机构不必干预。
但在我国，对上游气价的监管还是必要的，这是由我国目前天然气上游的市场结构所决定的。由于我国气源供应市场是垄断的(中石油在我国天然气生产中所占的份额接近70％)，即使在某个局部市场上有多气源的存在，也仍然是以某个气源为主，其他气源仅作为补充的格局，并且在短期内这种情况将不会有根本性的改变。因此，需要对上游气价进行适当的监管，其目的在于：一是遏制供气领域的垄断，以保证用户的利益：二是使开发成本较高的供应商有降低成本的动力：三是使不同的供应商在成本合理的前提下有大致相同的赢利水平，以促进不同气源的投资。
具体监管方法是对天然气上游出厂价实行政府指导价，指导价有两种形式：一是基准价+一定的浮动幅度：二是最高限价。指导价可由监管机构利益相关人代表及有关专家按照使投资者能够收回正常投资成本并取得合理投资回报的原则，并参考与其他竞争性燃料的性、价比关系确定。而具体气价则可通过供气方和用气方谈判决定，
当天然气市场中不同气源已经形成充分竞争时，只有将根据与其他竞争性燃料的性、价比关系确定的燃烧器处的天然气价格，减去管输和配送费反推而确定的天然气出厂价才具有市场竞争力，因此，政府或监管机构应根据市场发育情况，及时放开天然气出厂价，由市场去调节天然气上游价格，最终建立市场调节与政府监管相结合的价格形成机制。这时，中央政府的价格主管部门只负责定价机制和监管原则的制定和解释，而监管机构对上游气价只负责以下两项工作：一是受理有关价格争议的仲裁：二是接受有关项目建设和经营单位的天然气价格申报备案，以便于了解市场情况。
4 天然气行业长距离运输和配气领域的监管机构
上述天然气行业的经济监管事务必须由一个执行主体来承担，与我国现行的由政府部门直接进行行业管理的体制不同的是，目前，国际上一般都倾向于由独立的监管机构来执行对行业的监管职能。
4.1 将政策制定职能和政策执行职能相分离
将政策制定职能和政策执行职能相分离，在政府部门之外设立相对独立的监管机构来规范行业的发展已在许多国家实施。具体来说，政府政策制定部门的主要职能是：制定行业发展战略、市场准入规则、税收政策：确定天然气产品及相关服务的定价原则；制定与产品和服务的质量以及安全、环境、资源合理利用等有关的政府管制法律法规。而监管机构的政策执行职能主要是：根据既定的行业发展目标和政策以及监管的法律法规，制定具体的规定和标准并监督执行。这种监管思路体现了“分权”和“制衡”的思想，同时也是强化政府监管职能的需要。因为政策执行是一项技术性很强的工作，既需要对政策的准确把握，又需要有丰富的实务工作经验，还需要对本行业有深入的了解，因此，应该由专门的监管人员来从事，这将有利于提高执行政策的效率和行政水平。此外，监管事务需要很多人来承担，而囿于财政负担，政府机构不可能有那么多的编制，而监管机构是准政府机构，它不属于政府序列，不依靠财政预算支付运行经费：又具有在其职能范围内执法的权力。
4.2 上下游分设监管机构
如上所述，天然气行业由于其上下游有着不同的产业组织特征，需要不同的监管方法，因此，一般而言，行业的监管机构是分上下游分设的：上游的勘探开发领域与石油有着相似的生产流程和生产组织，并且国家在这两个领域里的监管目标是相同的，既除了确保环境、安全等方面的公众利益外，主要是保证国家作为资源所有者的利益，国家对这两个领域的监管内容和手段基本上也是一样的，因此。天然气行业的上游领域与石油行业的上游领域可以由同一个监管机构监管。而天然气行业的中游(长距离运输)和下游领域(城市配气领域)是自然垄断领域，政府对这两个领域监管的目标都是要维护该领域的市场秩序，以防止在自然垄断领域中占优势地业滥用市场权力的情况产生，因此，可以在天下游合并设立一个监管机构来承担对这两个经济监管职能。
4.3 经济监管的职责
为了履行经济监管职能，监管机构的具体职责主要是：
(1)审批管道新建和扩建项目
为确保项目的经济规模性，避免重复建设，为评估项目的资本成本，确定回报率，监管机构将对新建(扩建)项目进行经济性评估，并确定是否给予项目新建(扩建)的授权。
(2)审批管输和配气服务的费率
(3)审批管网系统准入和服务质量条款
(4)审批运输和配气企业的《行为规范》
《行为规范》是当具有垄断性的运输和配送设施的拥有者和经营者在与从事天然气行业其他领域业务的企业发生业务关系时，前者的经营行为所必须遵守的规则，其目的在于防止滥用垄断权力的情况发生。《行为规范》由被监管企业依照监管机构所制定的样本，并根据自身的实际情况制定，并在监管机构批准后执行。
(5)就跨国界管道的有关问题与邻国的有关部门进行国际磋商。
(6)在监管机构权限范围内。监督被监管企业遵守所有的法律法规，并对违法者进行适当的处罚。
(7)监督并向主管部门汇报天然气市场的发展情况。
4.4 监管机构的经费来源
目前，国际上的做法有三种：一是将监管视为监管机构向被监管企业提供的一种“服务”，被监管企业要向这种服务的提供者——监管机构付费：二是按照预定的标准，对行业的经营活动(如按运输管道的运输量)征普通税，用于维持监管机构运行经费：三是按照预定的比例，采取服务收费和对行业经营活动征税相结合的复合模式。监管机构的预算审批和使用以及收费标准和行为，由相关法律作出规定。上述方法一方面是为了减轻财政负担：另一方面也是为了保证监管机构决策的独立性，避免由于监管机构与政府之间的资金制约关系而使其决策受到干扰，同时，由法律规定监管机构经费的确定方式，也能遏制监管机构可能发生的乱收费和寻租行为。
需要指出的是：现代监管必须以相关的法律法规作为依据，以保证监管政策的透明性、稳定性和公平性。
目前，我国还没有对天然气运输和配气领域实施系统的经济监管，这严重地制约了我国天然气行业的迅速发展。因此，需要研究并参照国际先进经验。尽快建立现代化的行业监管组织和法律体系，为天然气行业的健康、有序、快速发展，奠定良好的制度基础。
