影响煤改气点供工程推进的主要因素分析

作者：高黎敏第一作者单位：陕西省燃气设计院有限公司
摘自《煤气与热力》2020年4月刊

1   概述
近年来，随着我国国民经济的高速发展，大气环境污染（特别是持续的雾霾天气）已成为严重影响人民群众健康的突出问题。政府部门开始高度重视雾霾治理工作，煤改气工程（以下简称煤改气）应运而生。 煤改气的天然气供应方式有两种：管道燃气和点供。管道燃气是指通过城镇燃气管道将天然气输送至煤改气的用户。点供是以LNG为气源，通过自设LNG储罐、气化设备等向煤改气的用户供应天然气，根据用气量大小可分为LNG瓶组气化站和LNG气化站方式。主要适用于以下情况：①天然气管网覆盖不到的城区或乡镇、城镇气化率较低的地区；②部分工业园区、企业自用气（例如制药厂、陶瓷厂、玻璃厂、酒厂、造纸厂、纺织厂、制衣厂等）。本文主要针对点供进行分析。 一些企业积极响应环保政策推进点供，调研选址时，却发现选址很难满足现行规范对防火间距的要求；行政审批时，由于各管理部门职能不同，考虑的重点和执行的规章不同，使得部分点供项目很难取得合法手续；部分企业煤改气之后，却面临气源短缺、气价高涨，被限气、停气，甚至停产的局面。因此，对于煤改气项目，在设计阶段，点供选址难以满足规范要求；在审批阶段，难以办理合法手续；在运行阶段，面临气价高用不起甚至无气可用的窘境。这一系列问题反映了煤改气项目从设计、审批到运行，各个环节都存在阻碍因素。 本文从规范、体制、供给3个方面来分析煤改气点供工程推进较慢的原因。之所以选择这3个因素，主要因为它们发生在点供项目生命周期的不同阶段。项目生命周期是指投资项目从发生开始，经过建设到项目建成，投入运营、受益直到项目终止的整个时期。

 2   规范因素对煤改气推进的影响 随着煤改气政策的推进，点供蓬勃发展，但没有专门适合点供的适用规范，现行规范为GB 50028—2006《城镇燃气设计规范》（以下简称GB 50028—2006）。然而，GB 50028—2006适用于大型气化站、储配站、调峰站等。由于点供属于新兴项目，随着煤改气热潮而兴盛起来，因此，还没有专门的适用规范。 为了使点供从设计到施工，从验收到运行等技术要求统一，做到安全适用、技术先进、经济合理，北京城市管理科技协会发布了团体标准T/BSTAUM 001—2017《小型液化天然气气化站技术规程》（以下简称T/BSTAUM 001—2017）。对点供领域来说，T/BSTAUM 001—2017明确了各项指标和流程，具有一定的指导作用，可以促进煤改气的进程。但是，该规程面临一个问题，其属于团体标准，社会上对于团体标准的作用、适用性以及未来前景尚存疑。团体标准是由社会团体自主制定发布，供社会或团体成员自愿采用的标准。无论是制定还是发布，团体标准都不需要向相关行政管理部门备案或者报批，属于社会团体的自愿行为。目前，T/BSTAUM 001—2017没有得到相关部门认可，权威性不够，在设计过程中，点供还是以GB 50028—2006规范为准。在执行GB 50028—2006过程中存在一些问题：部分工业园区、企业之前使用煤炭为燃料，防火间距均满足相应规范要求，而改造为点供时，规范GB 50028—2006要求的防火间距偏严苛，园区、企业内的原有建构筑物与新建设施之间的防火间距很难满足该规范要求，因此，很难选择到合适的站址。另外，GB 50028—2006适用于调峰站、储备站、大型气化站，其储罐储存规模相对较大，而点供储存规模相对较小，防火间距要求明显偏严。 综上所述，目前没有与点供相适应的规范，虽然团体标准T/BSTAUM 001—2017已发布，但其权威性不够，相关部门不予以认可。点供只能执行GB 50028—2006，很多企业在点供前期选址时，发现站址很难满足GB 50028—2006的要求。这说明点供执行的规范与现状已不适应。因此，点供规范滞后影响煤改气推进。

 3   体制因素对煤改气推进的影响 

3.1  各地政府对待点供态度不一 根据文献［1］的解读，中央层面对点供持开放甚至支持的态度，各地政府目前对待工业用户点供的态度不一。 《城镇燃气管理条例》第十四条规定：“政府投资建设的燃气设施，应当通过招投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者。”由此可知，《城镇燃气管理条例》并未禁止点供。 地方政府作为城镇燃气项目参与方以及授权方，对国家的政策导向有不同的理解，因此，出现了各地政府立场不一致的情形，大致分为3类：合规性严控型、命令禁止型、接受或鼓励型。 由于点供相对管道燃气价格便宜，因此，在煤改气项目中，一些工业用户更倾向于点供。甚至之前用管道燃气的工业用户，之后转而使用点供。一些工业用户既是点供的建设单位，也是点供的用户。 管道燃气企业一般为国有能源企业，政府部门作为项目参与方以及授权方，与管道燃气企业具有合作关系。因此，虽然国家对点供持开放态度，但是地方政府部门在行政审批时可能更倾向于管道燃气这种形式。

 3.2  管网垄断阻碍煤制天然气产能释放进程 LNG接收站、储气库、天然气管网等基础设施具有自然垄断性强、专用性、投资规模大的特点。目前我国区域性管网和支线管道一般由地方政府部门主导的燃气公司建设和运营，天然气主要管网和骨干管网由中国石油天然气集团有限公司、中国石油化工集团有限公司、中国海洋石油集团有限公司掌控，具有高度的垄断性。煤制天然气企业要将生产的煤制天然气输送至下游用户，必须经过三大石油公司的管网，再加上国家天然气定价机制约束，从某程度上来说，煤制天然气公司没有话语权^［2］。我国天然气输气管网处于垄断地位，集中在少数能源企业手中，资源无法有效配置，改革严重滞后。煤制天然气作为天然气气源供给方式之一，由于管网垄断而阻碍了其产能释放进程，从而间接制约了煤改气的推进。

 3.3  其他问题 矿权改革滞后：随着我国天然气消费量逐年增加，虽然我国的天然气探明储量在不断增长，但是仍然难以满足消费量的增长需求，其中一个原因就是矿权改革滞后，资源并没有得到充分利用。 负责能源供应和审批的部门职能不同：作为一个煤炭资源丰富，以煤炭消费为主的国家，要调整原来的能源结构，是一项非常复杂的系统工程，这涉及到国家发展和改革委员会、国家能源局、生态环境部、住房和城乡建设部等部门。关系到能源稳定供应、能源价格调整、环境保护、大气污染治理、社会经济发展、城市规划、安全生产等一系列问题。因此，煤改气发展，在短期内很难一蹴而就。由于各部门的职能分工不同，考虑的重点有所不同，因此，对点供和管道燃气的倾向也有所不同。 综上所述，天然气体制不完善影响煤改气推进。

 4   供给因素对煤改气推进的影响

 4.1  国内天然气供给需求现状 我国地下能源最显著的特点是“富煤、少油、贫气”。原煤生产总量远远高于原油、天然气、水电、核电、风电等生产总量。根据国家统计局2019年12月发布的统计公报，2018年天然气生产总量占能源生产总量的占比仅约5.5%，占比最低。2018年我国各类能源生产总量见表1。表1中各类能源生产总量为折合成标准煤的量，电力折算标准煤的系数根据当年平均发电煤耗计算。 表1   2018年我国各类能源生产总量 近年来，我国天然气产量、消费量均逐年增加。我国天然气消费量明显高于天然气产量。根据文献［3］，近5 a来我国天然气产量及消费量见表2。 表2   近5 a年来我国天然气产量及消费量

 4.2  我国进口天然气情况 进口天然气已成为解决我国天然气消费缺口的重要手段，我国天然气进口量逐年增加。根据文献［3］，近5 a来我国天然气进口量见表3。 表3   近5 a来我国天然气进口量
进口天然气存在不确定性，进口量很可能低于预期，存在很大的风险。2017年冬季，天然气进口供应量未能达到预期供应量，是导致我国北方城市出现严重“气荒”的原因之一。除了国外气源地对我国出口量无法控制，冬季天然气进口输送通道也存在一定程度的风险。冬季气象不稳定，海上LNG进口通道容易受到影响，导致LNG船舶无法按时靠岸。

 4.3  我国天然气基础设施分析 制约我国天然气产业发展的主要障碍之一是管网等基础设施不足。据相关数据，我国单位国土面积天然气管网长度、人均天然气消费量明显低于美国。另外，我国天然气管网互联互通不够，尤其是“最后一公里”存在短板，即国家长输管道与省级、县级长输管道之间未能有效衔接。 天然气消费具有强烈的季节特征，冬季供暖消费量较大，为全年天然气消费高峰期，夏季消费量相对较少，为天然气消费低谷期。因此，经常出现供暖期供不应求，而非供暖期供大于求的情况。我国地下储气库以及天然气输送管道等基础设施建设，与欧美发达国家相比存在较大差距。我国进口天然气量较大，对外依存度较高，已到达45.3%，而天然气储气调峰设施严重滞后，无法满足应急和冬季调峰需求。 综上所述，天然气供给缺口大影响煤改气推进。 

5   建议 ①尽快出台专门适合点供的标准规范。点供标准规范在编制过程中，以工程化安全设计、本质化安全设计、合理化的防火距离为原则；在同类天然气厂站项目中，标准规范对防火间距的要求应统一^［4］。 ②建议地方燃气管理条例根据国务院颁布的《城镇燃气管理条例》做相应修改。打破燃气管道垄断，赋予点供合法地位，给予点供发展空间，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。参考文献：
［1］赵洪升. PPP项目争端解决实务操作之城镇燃气篇［M］. 北京：法律出版社，2016：178-183. ［2］陈丹江. “气荒”持续，煤制气缘何依然步履维艰［J］. 中国石油和化工，2018（2）：13-16. ［
［
（编辑：鲁德宏）4］郭宗华. 国内外LNG 装置安全标准分析比较［J］. 煤气与热力，2016，36（3）：B41-B46.3］高黎敏. 煤改气后天然气气源不足的分析［J］. 煤气与热力，2019，39（12）：B01-B04.