为切实加强对城市地下管线（包括供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施）的规划建设管理，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，根据《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）精神，结合我省实际，提出如下实施意见。
一、准确把握城市地下管线建设管理的总体要求
（一）指导思想。
认真贯彻落实中央和省委、省政府有关决策部署，以推进新型城镇化和提升城市功能品质为指向，以地上建筑和地下空间的合理科学利用、一体化建设为目标，把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容，统筹地下管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程，综合运用各项政策措施，提高创新能力，全面加强城市地下管线建设管理，切实维护城市运行秩序和人民群众生命财产安全，为经济社会发展提供基础支撑和保障。
（二）基本原则。
——规划引领，统筹建设。坚持先规划、后建设，先地下、后地上，在科学编制城市地下管线规划的基础上，统筹协调，合理安排建设时序，提高城市基础设施建设的整体性、系统性。
——强化管理，消除隐患。加强城市地下管线维修、养护和改造，提高管理水平，加强事故隐患排查和治理，切实保障地下管线安全运行。
——因地制宜，创新机制。按照国家统一要求，结合不同地区和行业实际，科学确定城市地下管线的技术标准、发展模式。加强体制机制创新，积极稳妥推进地下综合管廊建设。
——落实责任，加强领导。强化城市人民政府对地下管线建设管理的责任，进一步明确地下管线权属单位、业务主管部门等职责，加强联动协调，形成高效有力的工作机制。
（三）工作目标。
2015年3月底前，全省县以上城市制定城市地下管线普查总体方案，基本完成城市供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施现有资料汇总、整理。
2015年年底前，推进城市地下管线及其附属设施系统联动补查补测，完成普查工作，建立完善城市地下管线综合管理信息系统和专业管线信息系统；在完成各项专业管线规划基础上，编制完成城市地下管线综合规划；各地建立地下管线信息竣工测量、成果归档、动态更新和使用管理等制度。
2019年年底前，全省县以上城市完成供水、排水、燃气、工业等地下老旧管网改造，完成城市地下陈旧电力管线和电气设备升级改造，完成城市宽带通信网络、有线广播电视网络光纤入户改造和有线广播电视网络数字化改造，完成通信网管道安全隐患排查和改造升级，将各管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，防止重大事故发生。
到2025年，全省建成较为完善的城市地下管线体系，地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。
二、扎实做好城市地下管线建设管理重点工作
（四）抓紧开展地下管线普查。各地、各有关部门和单位要按照《住房城乡建设部等部门关于开展城市地下管线普查工作的通知》（建城〔2014〕179号）要求，抓紧实施地下管线基础信息普查和事故隐患排查。基础信息普查应按照相关技术规程进行探测或补测，重点掌握地下管线的规模大小、位置关系、功能属性、产权归属、运行年限等基本情况；隐患排查应全面了解地下管线的运行状况，摸清地下管线存在的结构性隐患和危险源。普查工作实行属地负责制，由县以上城市人民政府统一组织实施。各城市人民政府要制定城市地下管线普查总体方案，指定具体部门牵头，建立工作机制和相关规范。要在收集整理各专业管线现有数据资料的基础上，建立数据库，认真开展补查补测，组织好普查成果验收和归档移交工作。行业部门和主管单位要统一专业普查数据标准，督促各级部门和单位及时提供现有数据资料，加强对行业补查补测工作的业务指导，确保高质量完成普查任务。地下管线权属单位应及时、准确、完整地提供基础信息和隐患信息。
（五）建立完善地下管线信息系统。各城市要在充分整合各专业管线现有数据资料的基础上，结合普查建立地下管线综合管理信息系统，满足地下管线规划、建设、运行和应急等工作需要。包括驻军单位、中央直属企业在内的行业主管部门和管线权属单位要建立完善专业管线信息系统，满足日常运营维护管理需要。综合管理信息系统和专业管线信息系统应按照统一的数据标准，实现信息共建共享、即时交换。各城市人民政府要建立地下管线信息动态更新和使用管理制度，明确数据更新责任和使用权限，确保新建地下管线信息及时更新入库和入库信息规范使用。推进地下管线综合管理信息系统与数字化城市管理系统、智慧城市相融合，提高城市地下管线日常管理、预警监测、应急反应、执法监督和指挥决策能力。充分利用信息资源，做好城市规划、工程建设施工管理、运营维护、应急防灾、公共服务等工作，建设工程的规划和施工许可管理必须以综合管理信息系统为依据。涉及国家秘密的地下管线信息另行建立涉密信息系统，严格按照有关保密法律法规和标准进行管理。
（六）切实加强对地下管线的规划统筹。开展地下空间资源调查与评估，制定城市地下空间开发利用规划，统筹地下各类设施、管线布局。有关部门和单位应当及时提供编制城市地下空间相关规划所需的勘察、测量、水文、管线等资料。各城市要依据城市总体规划和地下空间开发利用规划，组织编制地下管线综合规划，对各类专业管线进行综合，结合城市未来发展需要，统筹考虑军队管线建设需求，合理确定管线设施的空间位置、规模、走向等，包括驻军单位、中央直属企业在内的行业主管部门和管线单位都要积极配合。编制城市地下管线综合规划，应加强与地下空间、道路交通、人防建设、地铁建设、电网建设、信息基础设施建设等规划的衔接和协调，并作为控制性详细规划和地下管线建设规划的基本依据。
（七）严格实施地下管线规划管理。按照先规划、后建设的原则，依据经批准的城市地下管线综合规划和控制性详细规划，对城市地下管线实施统一的规划管理。新建、改建、扩建地下管线工程，应当依法向城乡规划主管部门申请建设方案审查和建设工程规划许可证。严格执行地下管线工程规划核实制度，未经规划核实或者经核实不符合规划许可内容要求的，建设单位不得组织竣工验收。原则上不允许在中心城区规划新建生产经营性危险化学品输送管线，其他地区新建的危险化学品输送管线，不得在穿越其他管线等地下设施时形成密闭空间，且距离应满足标准规范要求。各地城乡规划主管部门要加强对规划实施情况的监督检查，对各类违反规划的行为及时查处，依法严肃处理。
（八）统筹建设地下管线工程。按照先地下、后地上的原则，合理安排地下管线和道路的建设时序。各地要将道路和地下管线联动建设作为城市建设的重要内容纳入年度建设计划，建立工作制度和机制，及时将年度道路建设、改造计划告知相关行业主管部门和管线单位。各行业主管部门应指导管线单位，根据城市道路年度建设、改造计划和地下管线综合规划，制定各专业管线建设年度建设方案，与城市道路建设同步实施，一次敷设到位，并适当预留管线位置，未纳入年度建设计划的原则上不得施工。建立施工掘路问题控制制度，严格控制道路挖掘，杜绝“马路拉链”现象。除因管线应急抢修外，施工掘路需至少提前30日向社会公布。新建、改建、扩建城市道路交付使用后5年内，大修道路竣工后3年内，不得开挖敷设城市地下管线，因特殊情况确需挖掘的，报所在地城市人民政府批准。
（九）积极稳妥推进地下综合管廊建设。开展地下综合管廊试点示范，2015年年底前，各省辖市至少启动1处地下综合管廊试点工程，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，提高综合管廊建设管理水平。通过试点示范效应，带动具备条件的城市结合新区建设、旧城改造、道路新（改、扩）建，在重要地段和管线密集区建设综合管廊。城市地下综合管廊应统一规划、建设和管理，加强科学设计施工，优化布局各类管线，兼顾人民防空需要，满足管线单位的使用和运行维护要求，同步配套消防、供电、照明、监控与报警、通风、排水、标识等设施。鼓励管线权属单位入股组成股份制公司，联合投资建设综合管廊，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，招标选择建设、运营管理单位。统筹考虑综合管廊建设运行费用、投资回报和管线权属单位的使用成本，合理确定管廊租售价格标准。各地可利用已无战备价值的早期人防疏散干道、通道等工程，通过加固改造作为地下综合管廊使用。建立完善地下综合管廊管养制度，严格遵循管线敷设规定，确保地下综合管廊与各类市政管线的安全、有序、高效运行。建成综合管廊的区域，管线应进管廊敷设，不得再另行安排，不得批准道路挖掘。
（十）严格规范地下管线建设行为。城市地下管线工程建设项目要严格履行基本建设程序，落实施工图设计文件审查、施工许可、工程质量安全监督与监理、竣工测量以及档案移交等制度。严格落实施工安全管理制度，明确相关责任人，确保施工作业安全。新建城市地下管线工程时，要依法加强对现有人防工程等各类地下设施的保护，并按规定留出安全距离。对于穿越城市道路的管线，要综合考虑施工质量、管线重要性、开挖条件等因素，采用科学合理的施工方式。对于可能损害地下管线的建设工程，建设单位要与管线权属单位签订保护协议，辨识危险因素，提出保护措施。对于可能涉及危险化学品管道的施工作业，建设单位要认真查阅资料，掌握管线布局，严禁在情况不明时盲目进行地面开挖作业。对违规建设施工造成管线破坏的行为要依法追究责任。
（十一）不断加大老旧管线改造力度。各地要根据各类管线存量，按照治理安全隐患优先的原则，制定年度计划，有序实施老旧管线改造工程。加快推进使用年限超过50年、材质落后和漏损严重的供水管网改造，到2015年，城市供水管网漏损率、产销差率控制在国家标准以内，漏损率下降到12%，保障供水水质安全。积极推进城市排水管网的雨污分流改造，力争用5年时间完成县以上城市排水管网的雨污分流改造工作，县以上城市基本消除易淹易涝片区。加强燃气管网改造与建设，优先改造存在安全隐患和运行年限长的老旧管网，保障城镇燃气设施安全运行。对存在塌陷、火灾、水淹等重大安全隐患的电力电缆通道进行专项治理改造，有序推进城市电网、通信架空线入地改造。实施城市宽带通信网络和有线广播电视网络光纤入户提速改造工程，加快有线广播电视网络数字化改造，用5年时间完成通信管道安全隐患排查和改造升级。
（十二）认真抓好地下管线维修养护。各城市要督促管线权属单位和业务主管部门，建立地下管线巡护和隐患排查制度，严格执行安全技术规程，配备专门人员负责日常巡护，定期检测维修，切实提高事故防范、灾害防治和应急处置能力。强化监控预警，重点监控地下管线安全风险较大的区段和场所，及时处理危害管线安全的行为或隐患；对已建成的危险化学品输送管线，要按照相关法律法规和标准规范严格监管。开展地下管线作业时，要严格遵守相关规定，配备必要的设施设备，按照先检测后监护再进入的原则进行作业，严禁违规违章作业，确保人员安全。针对城市地下管线可能发生或造成的泄漏、燃爆、坍塌等突发事故，根据输送介质的危险特性及管道情况，制定应急防灾综合预案和有针对性的专项应急预案、现场处置方案，并定期组织演练；加强应急队伍建设，提高人员专业素质，配套完善安全检测及应急装备。维修养护时一旦发生意外，要对风险进行辨识和评估，杜绝盲目施救，造成次生事故；根据事故现场情况及救援需要及时划定警戒区域，疏散周边人员，维持现场秩序，确保应急工作安全有序。
（十三）及时消除地下管线安全隐患。各城市要定期排查地下管线存在的隐患，制定工作计划并限期消除。加大排查治理力度，依法依规清理拆除占压地下管线的违法建（构）筑物，新建建筑物、构筑物应避免占压地下管线。工矿、仓储等用地的土地性质发生转换时，地下管线权属单位和业务主管部门要进行地下管线数据交底。结合地下管线普查工作，清查、登记废弃和“无主”管线，由城市人民政府明确责任单位和整改时限，及时处置存在安全隐患的废弃管线，消灭危险源，其余废弃管线应在道路新（改、扩）建时予以拆除。加强城市窨井盖管理，落实维护和管理责任，采用防坠落、防位移、防盗窃等技术手段，避免窨井伤人等事故发生。按照有关规定完善地下管线配套安全设施，做到与建设项目同步设计、施工、交付使用。
（十四）着力加强地下管线档案管理。地下管线档案是城建档案的重要组成部分。城建档案管理机构要依法接收城市各类地下管线档案和综合普查档案，建立健全管理制度，认真做好档案保管、利用和保密工作。城市地下管线综合管理信息系统要与同级城建档案管理信息系统互联，实现信息互通共享。地下管线权属单位要督促管线建设单位对新建、改建、扩建的管线进行竣工测量，及时主动将竣工资料和相关数据报送城建档案管理部门，并对测量数据和测量图的真实性、准确性负责。未及时按规定办理竣工测量和资料移交手续的，相关地下管线发生事故时，应追究管线权属单位、建设单位和相关责任人责任。
三、切实强化城市地下管线建设管理的保障措施
（十五）落实各方责任。城市人民政府是城市地下空间利用和地下管线建设管理的责任主体，要切实履行职责，加强组织领导，把城市地下空间和管线管理工作纳入重要议事日程，加大监督、指导和协调力度。指定地下管线综合信息管理部门，按照“谁主管，谁负责”的原则，进一步明晰管线权属单位、业务主管部门和综合信息管理部门的职责，建立协调机制，结合实际出台具体政策措施并抓好落实。当前要统筹安排，集中力量，确保人员到位、资金保障到位，重点抓好地下管线普查和综合信息系统建设，组织业务主管部门编制完成各项专业管线规划和地下管线综合规划。军队管线的普查、建设、管理由军队有关业务主管部门，按军事设施保护法有关规定和军队保密要求组织实施。
（十六）健全工作机制。在省政府统一领导下，建立省城市地下管线综合管理联席会议制度，住房城乡建设、发展改革、经济和信息化、公安、财政、国土资源、交通运输、广播电视、安监、民防、保密、通信、能源、电力和部队等单位参加，联席会议办公室设在省住房城乡建设厅，加强联动协调、工作指导和监督检查，共同研究加强地下管线建设管理的政策措施，及时解决跨地区、跨部门及跨军队和地方的重大问题。各地也要建立相应的组织协调机构，各司其职、密切配合，形成分工明确、高效有力的工作机制。
（十七）完善法规标准。研究制订地下空间管理、地下管线综合管理等方面的地方性法规，健全地下管线规划建设、运行维护、应急防灾等方面的配套规章。省级各行业主管部门要依据职责，认真梳理和完善地下管线标准规范，建立健全地下管线标准体系。根据城市发展实际需要，适当提高地下管线建设和抗震防灾等技术标准，重要地区要按相关标准规范的上限执行。按照国防和人防建设要求，研究促进城市地下管线军民融合发展的措施，优先为国防建设提供管线资源。
（十八）加大政策支持。继续发挥好现有支持城市公用事业发展各项政策的作用，落实资金，加快城市地下管网建设改造。深化城市建设投融资体制改革，分清政府与企业边界，确需政府举债的，应通过发行政府一般债券或专项债券融资。开展城市基础设施、综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施、综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上，加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。各地、各有关部门要优化地下管线建设改造相关行政许可手续办理流程，提高办理效率。各级财政部门要统筹安排专项资金，支持城市地下管线普查、标准制定、信息系统建设维护和规划编制等工作。
（十九）强化科技支撑。加大城市地下管线科技研发和创新力度，鼓励在地下管线规划建设、运行维护及应急防灾等工作中，广泛应用精确测控、示踪标识、无损探测与修复、非开挖、物联网监测和隐患事故预警等先进技术。积极推广新工艺、新材料和新设备，推进新型建筑工业化，支持发展装配式建筑，推广应用管道预构件产品，提高预制装配化率。
（二十）引导社会参与。充分发挥行业组织的积极作用。各城市应设立统一的地下管线服务专线。充分运用多种媒体和宣传形式，加强城市地下管线安全和应急防灾知识的普及教育，开展“管线挖掘安全月”主题宣传活动，增强公众保护地下管线的意识。各地要建立举报奖励制度，鼓励群众举报危害管线安全的行为。
