关键词：新时期;《石油天然气法》;法律;立法原则；立法模式
石油(包括天然气)号称“现代工业的血液”,是20世纪以来人类社会发展的战略性资源。石油天然气法律作为石油天然气行业运营的“游戏规则”，其对一国石油天然气行业的规范发展、保障国家能源安全具有重要意义——“秩序的维持在某种程度上是以存在着一个合理、健全的法律制度为条件的”。［1］然而，由于诸多现实原因，我国迄今为止尚未出台一部权威性的《石油天然气法》，这种局面不利于石油天然气行业的稳健发展。在现代市场经济趋于法制化背景下，必须借鉴他国经验，由最高立法机关及早制定《石油天然气法》，以此来规制我国能源事业蓝图的布局，引导石油天然气行业有序发展。从宏观视角而言，当前我国经济已进入以科学发展观为指导，着眼于建设生态文明及资源节约型、环境友好型社会，注重各项产业又好又快发展的新时期。笔者基于这种经济发展转型背景，拟谈谈对新时期制定我国《石油天然气法》的一些看法。
一、我国《石油天然气法》的指导原则
法的指导原则是法的基础性真理或原理［2］，是法的创制和具体适用中所应遵循的准则，是法的本质精神和价值之体现。同时，马克思主义法学观点又认为，法作为上层建筑，是一定经济基础的反映，“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”［3］一国一定时期的立法必须同其社会经济发展战略相适应。所以，新时期我国《石油天然气法》应注意体现如下指导原则：
（一）科学发展原则
党的十六届三中全会提出了科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。 党的十七大报告进一步指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观是一种创新性的世界观和方法论。由此，就引申出一种新的发展理念——科学发展。其注重主体价值，坚持以人为本，坚持人的全面发展同时又充分考虑人与自然的关系，在哲学层面实现了主体与客体的辩证统一，是当代人类文明进步的表现，“只有科学的发展，才是真正的发展。”［4］具体到石油天然气领域，科学发展应是该行业的核心理念。因此，在制定《石油天然气法》时，要遵循“以人为本”、“全面、协调、可持续”、“统筹兼顾”这些科学发展的基本要求，以此来指导石油天然气行业的制度设计和体系建设，协调好各方利益关系，从而实现《石油天然气法》实质上的公平与正义。
（二）体制创新原则
我国包括石油天然气在内的能源领域实行由市场“无形之手”和政府“有形之手”共同进行资源配置的模式，能源体制改革的目标是建立政府引导、市场机制推动、有限竞争的能源市场［5］，而体制创新则是实现改革目标、促进石油天然气在内的能源行业“又好又快”发展的制度性保障。所以，在制定《石油天然法》时，要贯彻体制创新原则，注重发挥市场机制的作用，以立法形式保护制度创新成果。
（三）普遍性和特殊性相结合的原则
石油安全及石油天然气行业的持续稳健发展是当前世界上多数国家面临的普遍性难题，如何通过法制框架来解决上述问题，包括美国、日本、德国、英国在内的许多国家已作了有益的探索，形成了不少具有参考价值的立法经验。在制定我国《石油天然气法》时要注意借鉴这些具有普遍性的国际立法经验。然而，我国是个正处于重化工业阶段的后起发展中国家，既是能源消费大国又是能源生产大国，国情与他国迥然有别，需要用法律手段规制的石油天然气领域内外部社会关系具有自己的特殊性。因此，在制定我国《石油天然气法》时，要结合中国特殊国情，采取“拿来主义”态度，对国外的立法经验进行理性的“本土化”处理，在此基础上，设计出具有中国特色的石油天然气规则体系。
（四）法制统一原则
《石油天然气法》是我国能源法律体系的重要组成部分，在制定该法时，要贯彻法制统一原则，注意与其上位法、下位法及其他法的协调衔接。首先，宪法是我国的根本大法，是所有法律规范的最终渊源。在制定我国《石油天然气法》时，要遵循宪法的根本要求，宪法中“加强经济立法，完善宏观调控”、“厉行节约”等原则应在《石油天然气法》中得到贯彻体现。其次，要注意吸纳已有的石油天然气法规规章的成熟规定，厘清《石油天然气法》作为石油天然气领域的专门法律与作为能源基本法的《能源法》及其他能源单行法、下位法的各自调整范围，注意彼此之间内在法律精神的协调。第三，截至目前我国已加入了多个与能源有关的国际条约，如1989年加入的《核材料实物保护公约》、1992年加入的《联合国气候变化框架公约》、1996年加入的《核安全公约》、2002年加入的《京都议定书》、2006年加入的《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》等。因而,拟制定的《石油天然气法》要注意与我国已加入的能源国际条约的协调，处理好国内法与国际法的关系。总之，强调法制统一原则，目的在于以《石油天然气法》这部行业专门法律为核心，构建逻辑严谨的中国石油天然气法律体系。
二、我国《石油天然气法》的立法模式
为了制定出一部切合时代要求、调整内容与逻辑形式相得益彰的中国《石油天然气法》，有必要深入探察其他国家已出台的同类法律，以启示我们拟实施的立法实践。考察当前世界上主要国家石油领域的立法模式，主要有如下三种：［5］
（一）对不同专业领域分别立法
一般见于法制较完善、市场经济较成熟的美国、加拿大和英国等西方国家。如在英国,石油勘探开发适用1964年《大陆架法》和1998年《石油法》,石油税收适用1975年《石油税法》,安全、环保适用1971年《防止石油污染法》。
（二）上下游领域分开立法
这种模式的最大特点是石油行业上游和下游领域一般各有一个基本法律,多见于自产不足的石油消费国,如日本、韩国和印度就是采用这种模式。在日本,上游领域主要适用《石油天然气资源开发法》,规定石油天然气资源开采的批准程序等；下游领域主要适用《石油业法》,该法涵盖了石油炼制、进口和销售等业务。此外，《石油公团法》规定日本石油公团代表政府指导和监控日本公司的海外油气勘探开发,并对日本公司海外油气勘探开发提供经济援助和税收优惠。
（三）全行业统一立法
这种模式的特点是整个石油行业适用一个基本法律,这个基本法律涵盖了勘探开发、炼油、运输、进出口和销售等所有领域。如巴西1997年《石油法》、印度尼西亚2001年《石油天然气法》和委内瑞拉2002年《石油基本法》就是采用这种模式。
考虑到我国石油天然气行业混合经营的现状以及历来的大陆法系立法传统，笔者认为,为了追求内在法律精神的统一,促进石油天然气行业的协调发展，我国宜借鉴第三种模式——通过制订涵盖全行业的《石油天然气法》，设定石油天然气行业的基本运营规则,对该领域内行业管理体制、上游业务（涉及石油天然气资源的矿权管理、投资准入、国内供应、安全环保义务等）、下游业务（涉及石油天然气行业炼化、销售环节的经营准入资格管理、油品质量、经营行为及定价机制）等作统一界定。
三、我国《石油天然气法》的表现形式
从表现形式上看，笔者认为,我国《石油天然气法》的法律条款宜详尽而具有可操作性。对于我国最高立法机关制定的法律，是仅作概括简约的描述还是力求细致详尽的规定，目前人们尚存争议。不过，对于作为行业专门性法律的《石油天然气法》，笔者以为，其立法条文内容宜细不宜粗，一经颁布之后，要具有切实的可操作性。从国际经验上看,法制健全的西方发达国家的石油法律往往较为具体而详细。如美国所制定的《联邦石油天然气矿区使用费管理法》共有30节，详细规定了征管机构及有关各方的职责、财务数据记录要求、缴纳期限、支付说明、听证和调查程序、检查程序、处罚措施等内容，具有极强的针对性和可操作性。反观我国以往的立法历程，最高立法机关在“边摸索边立法”这一类思潮支配下，出台的法律往往过于粗略，实践中难以操作落实，只能依赖行政主管部门通过“二次立法”——出台具体细则加以解释以便实施。这种做法，损害了最高立法机关立法的权威，给某些部门通过“二次立法”谋求自身利益留下了可乘之机。时至今日，法治已确立为我国政治文明建设的愿景，上述那种粗糙的立法思潮必须改变。笔者以为，最高立法机关在着手制定《石油天然气法》时，应高屋建瓴，去芜存菁，在总结以往行政部门立法经验的基础上，走“专家立法、开放立法”的道路，制定出一部精致详尽、具有实际可操作性的法律。在该法中，应借鉴国外的有益经验，能量化的尽量有具体的量化指标，涉及日期的要有具体的时限，涉及行政机关责任的条款，要明确指明是哪个主管部门以及部门首长的责任。总之，不能像以往出台的不少法律，只是大而空泛的几条原则性条款，流于摆设而不具有现实操作性。
四、我国《石油天然气法》的重点调整内容
从中国当前实际出发，参考国际立法经验，笔者认为，我国《石油天然气法》应调整的重点内容如下：
（一）国家的石油天然气发展战略
石油天然气是维系中国在21世纪和平崛起的战略性资源，我国石油天然气储量及产量占世界的比例偏低，然而消耗量及进口量却高居全球第二，随着中国经济的高速发展，石油天然气供需失衡的局面将不断加剧，长此以往将有损于国家的经济安全。所以，我国立法机关在制定《石油天然气法》时，应充分关注石油天然气供应的严峻态势，以法律条款的形式清晰地界定我国的石油天然气发展战略，将十分珍惜、集约利用现有资源，充分利用现代科技手段提高石油天然气勘探和开采水平，努力提高石油天然气利用效率，不断降低石油天然气消耗量确立为我国石油天然气行业发展主旨。
（二）石油天然气行业监管体制
在市场经济条件下，针对石油天然气行业这一事关国家经济安全的战略性产业，应实行与市场经济相适应的行业监管体制。为此，我国立法机关在制定《石油天然气法》时，应在该法中规定一个合适的行业监管机构，赋予其审核、备案登记等必要的执法手段，从而对包括石油天然气勘探开发、管道建设、储备、加工炼制、成品销售等实行统一监管，确保石油天然气行业上下游业务有序运营。在世界上，除美国有能源部又有独立的能源管制委员会之外，被称为“富国俱乐部”的经合组织（OECD），其23个成员国中19个设有独立的能源监管机构。我国能源管理机构一直分分合合，历史上的变迁非常复杂。1982年成立能源委，两年后撤销；1988年成立能源部，也在1993年撤销；之后各能源一直分属不同部门管理。2003年，在国家发改委之下成立了能源局；2005年又成立了国家能源领导小组之下的国家能源办。至2008年，随着《能源法》的酝酿出台及新一轮国务院机构改革的启动，我国又组建了由国家发改委归口管理的国家能源局,同时设立高层次议事协调机构国家能源委员会。基于我国的行政机构设置格局，为了不扩张国务院现有组成部门又能提高监管效能，笔者认为，应赋予国家能源局对包括石油天然气行业在内的能源领域统一的监管职能。作为呼应，在制定《石油天然气法》时，可将上述监管模式表述于相关条款之中。
（三）石油天然气行业的从业主体资格
为了保障石油天然气这一产业稳健运营，防止其从业者“泥沙俱下、良莠不齐”的无序格局，我国的《石油天然气法》应对石油天然气行业的从业主体作出合理限定，设置必要的准入条件。实际立法时，对于攸关国家能源安全大局的上游勘探开发、石油天然气管道投资建设、原油产品的进出口贸易等业务，应限制外资进入，仅对国有经营单位及符合资质条件的民营企业开放，并须接受监管部门的全程监管；对于一般的下游业务，如加工炼制、配送销售、相关服务等，可允许国有、外资、民营等各类经营主体平等界入竞争，当然，这些经营主体在资质上亦须符合监管部门设定的具体要求，并在开业及经营过程中向监管部门报备登记。
（四）石油天然气企业的社会责任
“在当代，企业已被作为社会的重要构成部分看待，企业的行为也被当做社会行为来认识，企业及其行为的价值不仅体现为增进微观利益，其经济价值只有在符合或有利于社会整体功能的前提下才能得到肯定性的评价。”［6］在市场经济条件下，经过行政程序许可准入运营的石油天然气企业，其首要的身份系盈利性组织。然而，作为经营领域关乎国家经济安全的石油天然气企业，应意识到自身是个“社会人”，而非仅以利润最大化为目标的“经济人”，必须尽到与其角色相匹配的社会责任。为此，在制定我国《石油天然气法》时，应设专章对此作出规定。笔者认为，结合石油天然气企业的特性，该专章应着重规定如下两项内容：一是规定这类企业对社会公众安全、稳定地提供各类石油天然气产品的义务，禁止其利用垄断优势及国际市场波动，擅自哄抬产品价格或囤货减少供应，从而引发社会恐慌，损害社会经济之稳定运行。当然，对这类企业由于履行上述公共义务而导致的亏损可要求国家财政转移支持。二是规定这类企业的环境保护义务，要求其申报缴纳环境税，对重大生产经营项目进行详尽的环境影响测评，广泛推行可持续生产方式，充分利用科技手段和管理手段进行节能减排，努力提升资源综合利用率。
（五）石油天然气领域的海外投资开发
自1993年开始，中国已经成为石油的净进口国家，近年来石油的需求量远远超出了国内的生产能力，未来将愈来愈多地依赖国际市场的供应。在经济全球化背景下，“为了维持国内经济的稳定增长，中国必须通过海外投资参与国际能源生产分工，尽可能多地利用海外能源，落实国家的能源安全战略。”［7］所以，海外石油投资开发在我国21世纪能源安全战略中具有重要地位，我国拟出台的《石油天然气法》有必要设专章对之加以规范调整。从国外的立法实践来看，日本作为一个严重依赖海外石油供应的经济大国，为了促进本国公司海外石油勘探开发，专门制订了一部《石油公团法》。我国面临着相似问题，虽不求专门制订一部法律，但亦应在《石油天然气法》这种效力层级较高的法律中设定相关条款来调整之，从而为企业的海外能源投资活动提供法制保障。笔者认为，在《石油天然气法》有关“海外投资开发”这一专章中，应规定如下基本内容：
1.国家对石油天然气海外投资开发的政策取向。一国颁行的经济政策是该国执政当局的施政取向，是其对民众的一种承诺。为了将这种承诺转化为“可信承诺”［8］，在市场经济环境下，较为有效的方式是将这种政策转化为法律制度——“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则之约束。”［9］因此，应将我国对石油天然气海外投资“长期扶持、合理引导”的政策写入《石油天然气法》有关“海外投资开发”这一专章中，鼓励国内所有合格的能源企业，不管是国有的还是民营的，通过新设、收购、兼并等投资方式到海外勘探开发石油天然气资源。
2.监管体制。鉴于石油天然气海外投资的敏感性和风险性，对之进行适当的规制监控是必要的。为了与我国已施行的《行政许可法》及其他海外投资法律相协调，可在《石油天然气法》 “海外投资开发”这一章中，规定由我国能源监管部门对石油天然气海外投资项目进行业务上的初步审核，最后报商务主管部门进行统一核准。若海外投资项目业已成立运营，其后的日常性业务监管则由能源监管部门负责。
3.对国内的供应义务。我国石油天然气海外勘探开发的首要目的在于保障本国能源安全，满足我国现代化建设进程中对石油天然气这种“工业血液”的需求。因此，在不违反WTO有关规则的前提下，我国《石油天然气法》 “海外投资开发”这一章中，应明确规定在海外投资采油的企业对本国的供应义务，要求海外投资开发所产出的原油、天然气及其加工产品，在同等条件下必须尽量销往国内，以满足国内石油天然气供应及安全储备要求。
4.国家的扶持措施。为了清晰地界定对石油天然气海外投资的扶持措施，在与我国税法、金融法、海外投资法等法律体系相协调的前提下，我国《石油天然气法》 “海外投资开发”这一章中，应对国家为石油天然气海外投资设置的经济援助、资金支持、投资保险等具体扶持措施作出具有行业针对性的规定。例如，可参照一些国家做法、规定设立国家风险勘探基金，由拟开展海外石油天然气资源勘探的石油公司申请使用，勘探成功可以回收，用于新的项目；一旦勘探失败，则由国家和企业分摊。［10］
（六）石油天然气储备
在21世纪,能源安全是国家安全的重要基础，是实现我国和平崛起的必要保障。能源安全涉及众多方面，但尤为重要的一环是石油天然气安全。为了防范突发风险，确保在非常时期石油天然气的应急供应，必须建立健全国家石油天然气储备制度。相应地，立法上亦应对之作出明确规定。因此，作为石油天然气领域的根本“游戏规则”，我国拟出台的《石油天然气法》应对石油天然气储备规定如下内容：储备的监管主体和实施主体、石油天然气企业的储备义务、储备的量化指标、储备资金的归集、储备的动用及应急机制、与其他国家和国际组织在储备方面的合作等。总之，通过上述一系列规定，在具有较高法律位阶效力层面，为近年来我国倍受关注的石油天然气安全提供法律保障。
（七）法律责任
从法理角度而言,一部完整的法律必须具有罚则条款，以确保其执行力。故此，我国最高立法机关在制定《石油天然气法》时，应设专章，明确规定违反该法的法律责任，主要是行政法律责任。过去我国不少能源法律，如《节约能源法》等，未对法律责任作出明细规定，导致其整体色彩“偏软”，当事人即便违犯亦无从对之实施处罚制裁。恰如博登海默所指出的，“规定制裁的目的在于保证法律命令的遵守与执行，强迫行为符合业已确立的秩序，以实现和加强有序的、一致的和有效的执法。”［1］为了确保《石油天然气法》真正得到遵守执行，应吸取过往教训，对相应的法律责任主要是行政法律责任作出详细规定。具体来说，应规定明确的行政执法机构、行政执法程序、行政处罚的种类及幅度、相应的救济途径。如情节严重、已触犯《刑法》者，则适用《刑法》追究其刑事责任。由此，使得我国《石油天然气法》具备必要的威慑力而得以贯彻执行，而非仅是一纸“立法白条”。
参考文献：
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