国内的三大石油巨头已经完全控制了资源的开采和进口渠道，在炼油环节也处于垄断地位，也就是说，在成品油的上游生产环节，已经是完全的垄断了。在零售环节，目前中石化和中石油占据了大部分市场，而民营企业由于无法取得稳定的油源，每当出现油荒的时候，就会处于极端不利的情境中。
一旦两集团不向民营加油站供油，民营加油站无油可供，只能倒闭或被两巨头收购。两大石油巨头可以借此来打压民营企业。民营企业加油站不断被蚕食，成品油市场将会更加处于不利于消费者的局面。来自中国商业联合会石油流通委员会的消息，在2006年底，中国民营石油批发企业663家，民营加油站45064座，但到2008年，中国民营石油批发企业关门、倒闭了2/3，加油站关门、倒闭1/3。而今，存活的民营石油企业屈指可数。
谁垄断了中国油气资源？
——专访天则所项目研究员钱璞
在中国，根据法律只有获得中央政府颁发特许勘探许可证或开采许可证的企业，才能成为专营石油天然气的勘探开采商。目前，只有中石化集团、中石油集团、中海油等少数国有公司享有这种开采特权。根据国家统计年鉴，2010年石油和天然气开采行业国有资产比重高达96。61%，工业产值比重94。70%。只是在炼油和成品油销售环节存在一定数量的民营企业。
行政性壁垒使石油市场形成寡头垄断成为必然，其垄断地位是石油企业凭借行政部门赋予的特殊权力获得的。三大国有石油公司“划地域而治”的做法以及对外合作专营的做法使得其他资本很难进入。即使是其他一些大型中央企业，例如想进入石油领域的中化集团，也没有通过进入采油环节的相关审批，高壁垒导致石油开采领域非常高的市场集中度。
研究中国的行政性垄断问题，石油行业是非常典型的案例之一。为此，本刊特别专访了天则所项目研究员钱璞，就中国石油行业行政性垄断的现状、成因和未来的改革路径进行了深入透彻的分析和探讨。
记者：天则所7月2日发布的《中国行政性垄断的原因、行为与破除》报告中称，国内石油产业的行政垄断特性非常强，是行政部门通过相关政策赋予了三家寡头垄断公司——中石油、中海油和中石化以绝对的垄断地位。是怎样得出这样一个结论的？行政性垄断的作用体现在哪里？
钱璞：石油产业的行政性垄断主要体现在六个方面。其实早在1999年《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（国办发（1999）38号，以下简称“38号文件”）颁布后，其中对石油产业的规定，就能体现石油产业在一个完整产业链上的垄断。
首先是对上游开采环节的行政性垄断。这个环节，最明显的一点就是通过相关政策授予三大石油公司专营权。民营企业进入石油上游产业，必须采取与中石油等合作的方式，开采被其评价为没有价值的低产油区块，全部投资风险由民营企业承担。并且，必须将开采出石油的20%无偿交给中石油，其余石油要按中石油定价全部卖给中石油。
在专营权之外，还有严格的进入审批制，在油、气项目的开发上，对新进入者实行严格的核准审批机制的同时，给予在位企业明显的政策倾斜。同时对国有资本给予极大的支持。国资委曾明确表示，国有经济要对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。其对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股。
其次，在中游炼化环节，“38号文件”
赋予了中石化、中石油通过“划转、联营、参股、收购等方式”整合地方炼厂的权力。2005年发布的《炼油工业中长期发展专项规划》《乙烯工业中长期发展专项规划》两项规划中，提出炼油工业实行准入制度；对炼油厂的规模进行了限定，要求新建炼油厂必须大于800万吨；对区域布局进行了限定，一般是缺油的地方建。一方面提高行业进入门槛；另一方面压缩民营企业进入的空间。
第三，在下游成品油批发环节，“38号文件”规定“国内各炼油厂生产的成品油要全部交由石油集团、石化集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。对违规销售成品油的炼油厂，要停止其原油供应”。
这一政策遏制了民营石油企业命脉。地方政府大力进行了清理整顿，取消了中石油、中石化以外的许多企业的经营资格，其中不少被两大集团收购、兼并或者直接划转。在2001年发布的《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》中进一步强化了中石油和中石化的垄断权。在进入环节“严格控制新建加油站，规范新建加油站审批程序。自本意见下发之日起，各地区新建的加油站，统一由石油集团、石化集团全资或控股建设”；在批发环节“成品油由石油集团、石化集团集中批发。全国成品油批发企业布局规划由两大集团制订，报国家经贸委审批。自本意见下发之日起，新设成品油批发企业，一律由石油集团、石化集团报国家经贸委审批。”
第四，行政性垄断力量也扩展到了运输环节和其他产品领域。铁道部2003年的《铁运函150号令》明确规定，没有两大集团同意盖章，各铁路局不准受理成品油运输业务。这迫使地方和民营炼油厂采用公路运输，成本比铁路高几倍。国家发改委2004年出台的230号文件《车用乙醇汽油扩大试点方案》和《车用乙醇汽油扩大试点工作实施细则》（230号文件）提出，“车用乙醇汽油只能由中石油和中石化两大公司负责生产供应。”
第五，在进口原油环节进行行政性垄断。虽然民营油企已获得“原油非国营进口资质”和“非国营贸易进口配额”，但实际上中石油、中石化系统外的企业若进口原油，必须持有两大集团出具的“排产”（安排生产）证明，海关才放行，铁路部门才安排运输计划。此外，进口原油后还需要返销给两大集团，销售由其统一安排。工商联石油商会的调研发现，非国营贸易进口的配额并不是都由民营油企分享，目前拥有原油非国营贸易进口资格的22家企业中，国营背景的占半数以上。此外，非国营贸易进口原油只能用于中石油、中石化两大集团的炼厂加工，不得供应给地方炼厂或流通。这也是非国营贸易原油进口管理的核心和关键。
最后一点是在储备环节的行政性垄断。在2003年启动的国家战略石油储备基地建设中，占国内石油零售半壁江山的民营企业，因“对其监管存在很大难度”被挡在门外。
可见，在石油产业的生产、加工和销售甚至进口等环节，虽然某些链条存在自然垄断属性，然而通过设定垄断权排斥民营企业竞争的做法是显而易见的行政垄断。
记者：那么石油行业的这种无处不在的行政性垄断是怎样形成的？
钱璞：形成的原因有很多。首先一点就是计划经济的惯性，政企分离还是不够彻底。尤其在原有部门撤消、合并以及新兴部门设立的过程中，行政部门职权的重新界定，行政部门间、政企间的权限分工不清为行政权力的滥用造成了可乘之机。石油产业管理部门历经了7次变化，2001～2003年宏观管理机构还曾一度缺失。此外1988年9月，政府撤销石油工业部，将其整体改制为中国石油天然气总公司，人员和部分行业管理权限直接平移到企业，使得企业和主管机构之间存在着密切的关联。同时在中石油成立之时，《国务院办公厅转发能源部关于组建中国石油天然气总公司报告的通知》中就将原石油工业部的部分政府职能转移给了中石油。
其次是观念上的误导。计划经济时期，石油等被认为是关系到国民经济命脉的物资，直接由政府统一分配。改革开放后，虽然中国经济总体继续保持着产业放开的趋势，但随着国有经济向“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”收缩，国有企业加强了资源性领域的控制与扩张。在“政府比市场更能保证国计民生”的观念指导下，国计民生也就被一些人用来作为国有企业代表政府实施垄断经营的借口。
第三是中央财政最大化需求。1978年之后，我国石油行业效率低下的状况显现出来，石油产量不断下降、企业亏损严重，为此国家对石油行业在一定程度上放松了管制。主要体现在价格双轨制和进入上的放松。1990年代之后，民营和私有企业相继进入。2000年前后许多实业资本开始进入油气领域。当时，新疆、黑龙江、吉林、陕西等地都出现过这种处于“灰色地带”的非国有性质投资者。但是2000年以来，全球矿产资源品价格进入新的上涨周期，随着资源租的增加，由各级政府机构介入以及矿产部门、央企、地方国企和私人投资者之间等多角色参与的博弈愈演愈烈。
上世纪80年代初，我国的原油产量首次突破了1亿吨，当时这1亿吨原油归属3个部门、20个省市自治区分头管理，各取所需。1983年中央决定在原有抚顺石化、金陵石化的基础上进行整合，组建中国石化（600028，股吧）总公司。并将石油部、化工部和纺织部三个部门分管的39家企业统一划给中石化总公司。其中一个重要的原因就是财政收入。按当时石油部规划小组测算，若利用好这1亿吨油，国家财政收入可增加115亿元，相当于整个财政收入的1/10。
我国石油行业每年的利润高达2000多亿元，实际上在其他由政府控制石油产业的国家，一个共同的原因就是基于中央可获得丰厚的财政收入。据统计90年代末同样是开采1吨原油，由地方开采，地方可以收取11种税费，总计465元，而央企开采税费只有6种，地方收入不足百元。事实上，利益冲突中最根本的问题是地方与中央的利益矛盾，因此在石油部门强化行政性垄断的起始阶段，实际是获得了中央政府一定的支持。
还有一点不得不说，就是国内政府官员和企业高管之间相互流动，结成利益同盟，对比于国外的“院外活动”，我们在本质上是一种“院内活动”。公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入政府并担任要职，在政策制订和实施的过程中，这就可能为他们曾经代表的团体谋取特别的好处。政府官员进入私人部门的，也可以利用自己与政府的联系来为现在所代表的团体谋取特别的利益。
记者：在石油行业中，行政部门的哪些行为可以被认定是“行政性垄断行为”？请您给我们举一些具体的例子来说明一下。
钱璞：作用最明显的就是通过部门规章扩大自己的权力。根据我国立法惯例，全国人大、地方人大倚重行政主管机关起草法案，正式法律又常常需要大量行政法规加以具体化。在法律缺位的情况下，对行业的管理往往依靠部门的规章，在这过程中，一些部门用各种形式把自身利益暗含进去，借助法规、规章、政策文件等形式把自己部门的权力扩大化。石油石化行业中诸多文件，例如“38号文”、“72号文”等，都仅是部门的意见、通知等非正式法规，因为能得到行政部门的执行，所以企业可以借助这些文件在生产、流通等领域获取垄断权。
还有就是政府又通过财政补贴、税收优惠、行政授权等方式进一步强化其垄断地位。比如2007年国家发改委决定“从2007年4月1日起，中央财政对进口原油加工形成的亏损给予适当补助，补助资金按月预拨和清算。二季度安排的进口成品油实行增值税全额先征后返政策”。但是该项规定仅适用于两大集团，广大地方炼油企业并没有享受到财政补贴，濒临破产，不得不“转包”两大集团的部分加工任务，而两大集团从中牟利。
2007～2009年中石油获得政府补贴192。08亿，税费返还175。29亿。中石化从2005-2008年共获得政府补助高达726。53亿，占集团总的净利润的30。45％。2009年在国内油价明显高于世界原油价格水平时，中国石油仍然获得了10。97亿的补贴和22。12亿税费返还。补贴理由是“中国政府为保障原油、成品油市场供应而给予本集团的财政扶持补贴。”
与之相对照，十几年来民营地方炼厂没有享受炼油补贴，也没有配套的下游销售体系。金融危机爆发以后，政府的政策和资金大幅度向国有大型垄断企业倾斜。国有垄断巨头油企也在这一浪潮中大获其益，垄断实力大大加强，而民营油企的市场地位被进一步削弱。中央政府通过庞大的财政补贴进一步强化了垄断油企在市场中特有的地位。
记者：就像您提到的，行政部门赋予的三大国企垄断地位的行为，对民营企业来说，是巨大的不公和挤压。那么据天则收集的数据和分析来看，国内石油行业的民营企业现状和未来发展如何？
钱璞：首先，国内的三大石油巨头已经完全控制了资源的开采和进口渠道，在炼油环节也处于垄断地位，也就是说，在成品油的上游生产环节，已经是完全的垄断了。在零售环节，目前中石化和中石油占据了大部分市场，而民营企业由于无法取得稳定的油源，每当出现油荒的时候，就会处于极端不利的情境中。
一旦两集团不向民营加油站供油，民营加油站无油可供，只能倒闭或被两巨头收购。两大石油巨头可以借此来打压民营企业。民营企业加油站不断被蚕食，成品油市场将会更加处于不利于消费者的局面。来自中国商业联合会石油流通委员会的消息，在2006年底，中国民营石油批发企业663家，民营加油站45064座，但到2008年，中国民营石油批发企业关门、倒闭了2/3，加油站关门、倒闭1/3。
同时，炼油环节的亏损一直是石油企业向国家申请补贴的理由。但这一领域也未向其他资本完全放开，主要原因在于国有石油企业可通过这一环节的垄断侵占民营资本利润，挤压民营炼油企业和民营加油站的获利空间。
根据《证券市场周刊》数据，2011年中石油自采原油1。2亿吨，它将一半自采原油对外直接销售，销售量为0。62亿吨，内部销售量为0。58亿吨，外部采购为0。76亿吨。中石油将自采原油对外高价销售，同时高价由外部采购原油。
这样做的结果是，对外销售的价格比较高，给企业带来较高的利润；外采的原油价格也比较高，给外界造成一种炼油成本很高的表象，可以通过这样的手法要求国家对炼油板块进行补贴。根据1998年原国家计委《原油成品油价格改革方案》及2009年国家发改委《石油价格管理办法（试行）》规定，两个集团内部油田与炼厂之间购销的原油价格由集团公司自主制定。而自其他石油集团或进口原油按照国际原油市场价格定。
中石油直接对外销售原油，无疑会大幅增加生产与勘探板块的利润，而如果直接出售于内部，究竟以何定价外界很难知晓，这就为其从炼油板块向勘探生产板块转移利润创造了机会。
中石油、中石化将原油销售给炼油企业，如果是石油石化系统内的炼油企业，一方面可通过纵向一体化的经营模式，将上下游获得的利润对炼油环节进行交叉补贴；另一方面又可以获得政府的财政补贴。而民营炼油企业由于获得原油的渠道受限，市场占有率较低，和中石油、中石化讨价还价的能力很弱，因此只能被动接受原油价格，生产出成品油后要全部交由石油集团、石化集团的批发企业经营，上下游的利润空间都受到挤压。
第三是凭借资源优势将垄断势力向下游延伸。中石油2004年以中石油管道局业务主导，组成管道燃气投资有限公司，开始进入城市燃气行业。2008年，中石油组建了昆仑燃气有限公司，利用天然气上游资源优势，不断加大整合规模，形成了上中下游全产业链的运营模式。
昆仑燃气公司通过扩充其城市管道业务，对中石油在建和即将投产的管线，实现与管线建设同步开展规划和开发市场，在管线通气之时掌握若干城市的燃气经营权。同时凭借上游资源垄断优势，实施“以资源换市场”战略，通过与一些地方政府签订排他性的专营协议，对新兴的非国有燃气企业发展空间造成严重挤压和排挤。
举个例子，2007年西气东输二线工程开工时，中石油与沿线的数个省份达成战略合作协议，其内容主要是为西气东输二线的资源寻找最终市场。2008年初，随着西气东输二线工程全面开工，中石油开始利用其掌握的天然气资源优势大举向城市燃气市场进军。1月，中石油下属华油集团与石家庄市政府签署了《合作开展城市燃气业务框架协议》，而此前，石家庄这块市场属于国内最大的民营燃气公司——新奥燃气。随后，中石油还和江苏、云南、湖南、甘肃等省都签订了类似协议。中石油上下游一体化对下游燃气企业形成巨大成本及气源供应压力，下游企业的谈判地位被削弱，限制了企业的发展和生存空间。随着中石油加紧对下游的控制，对于燃气企业来说，考虑气源稳定供应的需要，出路只能是继续通过置换资源的方式让出部分市场，或者采取与中石油合作的方式生存。这样发展的结果是市场将形成实质上非常少数几家控制的寡头垄断格局。
在这样悬殊的力量对比之下，垄断石油国企运用其行政能量与民资争夺有利的加油站位置、甚至是以行政手段关停竞争对手的情况也并不罕见。
记者：除了对民营企业的巨大影响外，石油行业的这种行政性垄断局面是否对中国经济和社会分配等方面也有影响？
钱璞：当然，行政性垄断对中国社会的危害性更大，主要是造成了严重的福利损失和分配扭曲。
根据Cowling和Mueller计算垄断福利损失的公式DWL=π/2，以及《中国统计年鉴》中石油和天然气开采业以及石油加工、炼焦业的利润数据，我们得出2001-2010年石油产业垄断造成的社会福利净损失上限约为8776。2亿元。
同时，还有被低估的成本问题。首先是地租问题，根据中国城市地价动态监测系统的工业用地价格（105个监测城市），按3%来计算中石油公司应缴纳的地租，2001-2010年，中石油公司共少缴纳土地租金1638。1亿元。应该强调，这是一个低估的数据，因为中石油公司还有大量土地是商业性用地，其价格或租金要大大高于工业用地。
其次是资源租的缺失。我国《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》中，矿区使用费的比例最高是12。5%。其他国家的矿区使用费一般也都在10%以上。因此我们计算应缴纳的资源租金时，石油价格在40美元以下按价格的10%计算应缴纳的资源租，在价格超过40美元以上区间按我国石油特别收益金的标准计算资源租。扣除已缴纳的资源租金，2001～2010年石油企业少缴纳的租金约2881。3亿元。
第三是福利损失，石油行政性垄断造成的福利损失包括：垄断净福利损失、被低估的成本，以及垄断利润。被低估的成本和垄断利润从其支出途径上看，其上限最终都成了非生产性耗散，从机会成本来看这部分也是福利损失。因此我们测算出2001-2010年中国石油产业社会福利损失为30848亿元，占石油产业利润的120。55%。
记者：这几年由于贫富差距的不断拉大，三大石油垄断企业的高福利、高工资问题同样也备受公众诟病，天则所是否对此也进行了研究和测算？
钱璞：对于这点，我只需要用一系列数字就能说明问题。
据2011年7月《财富》发布的资料显示，在全球最大500家公司排名中，中石化销售额为2034。22亿美元，员工估计已逾64万人。皇家壳牌石油的销售额为3781。52亿美元，其全球员工仅不到10万人。根据人均销售额比较，埃克森美孚分别为中石化和中石油的9倍和27倍；人均利润上，埃克森美孚分别为中石化和中石油的17倍和24倍。
在收入水平上，我国石油产业员工的收入远高于社会平均水平。2010年中海油的人均薪酬约34万元，是社会平均水平的10倍左右。根据埃克森美孚公司的年报，2010年公司人均成本为14。16万美元，同年美国人均收入约为5万美元，美孚员工收入是社会平均水平的2。8倍。
高管薪酬问题更为明显。根据公司年报数据显示，2007-2010年中石油高管人均薪酬分别是96。29万、89。23万、86。18万和110。22万，同时企业的实际营业利润率为8。90%、7。46%、-7。38%和2。50%。鉴于公司的实际业绩，高管收入与业绩似无关系。根据《中国上市公司高管薪酬指数报告》（2011）研究，除显性薪酬外，中石油的高管和普通员工还有在职消费和隐性薪酬，这些数据不会在年报中直接披露。但是，通过从年报披露的非经营活动产生的现金流大致推算出中石油的在职消费和隐性薪酬。其中，高管的隐性薪酬远比显示出的数据要高。
同时，由于在整个产业链上都存在显著的行政性垄断特征，企业掌握着重要资源和部分行政权力，而这些权力又最终集中在个人手中，使得石油产业成为腐败重地。近十年来石油行业密集地发生了一系列的腐败案。
因此，从窄口径上，根据估算，2001-2010年石油上游行业造成的社会福利净损失上限为13295。6亿元。这部分福利既没有被消费者得到，也没有被生产者得到，是纯粹的福利净损失。从宽口径上，垄断利润中很大部分成为非生产性耗散，从机会成本来看这部分也是福利损失，从这一意义上来说，2001-2010石油产业社会福利损失共约为29903亿元。行业性行政垄断造成了巨大的资源配置损失，生产效率的损失，同时也是造成我国目前收入分配不公的一个重要原因。
中国石油产业行政性垄断的形成与演变
1979年之前，我国石油产业是一个完全的计划经济生产体系，国家计委和国家经委制定投资计划和任务目标，财政部负责拨款，地质部负责勘探，石油部负责具体生产经营。所有的企业都是石油部下属的单位，投资计划、产品销售、人员安排、成本核算、工资等级、任务指标等都是相关部门确定。全部石油及产品纳入国家综合平衡计划，实行统一分配，分级管理，在国内形成统一的石油购销渠道，企业只需按照指标来完成任务。
1978年之后，我国石油产业效率低下的状况显现出来，石油产量不断下降、企业亏损严重，为此国家对石油产业进行了几次改革。1979年国务院批准原石油部实行产量包干政策，规定石油超产和节约部分，可以按当时国际价格出售，其差额用于石油勘探和开发。1984年后实行了“放调结合，以放为主”的方针，开始逐渐放开价格。并且在1990年代初，中国石油化工总公司和中国石油总公司获得了成品油9%，原油5%的自销权，从此石油流通体制出现了计划与市场双轨并存的局面。
为了与国外合作开发海上石油，1982年3月我国成立了中国海洋石油总公司，负责对外合作开发海上石油；1983年国家整合各部门的石油炼化企业组建了中国石油化工总公司；1988年9月，国家撤销石油工业部，将其整体改制为中国石油天然气总公司，管理陆上石油公司。至此我国石油产业形成了中国石油垄断石油勘探开采、中国石化垄断石油炼化、中海油垄断海洋石油勘探开采的三家垄断格局。
1997年国家又成立了新星石油公司，公司有权进行整个石油产业业务。1998年中国石油产业进行了重组，将全国的石油业务按照南方、北方、海上三方地域划分为中国石油化工集团公司（2000年新星石油公司整体并入中石化集团）、中国石油天然气集团公司、中国海洋石油公司三家集团公司，三家公司均为纵向一体化的全业务公司。
石油产业主管部门也历经多次变化。
1980-1982年，成立国家能源委员会，负责石油、煤炭、电力三个部。这个阶段能源委对石油产业实施的是综合管理。
1982-1988年，撤销国家能源委，恢复1980年前的管理方式，由石油部对石油产业全权管理。
1988-1993年石油部被撤销，国家成立能源部。能源部对石油、煤炭、电力等行业实施统一管理。中石油、中石化虽然是企业，但承担着一定的行政职能，如对石油产业的管理等。
1993-2001年能源部被撤销，政府组建石油化学工业局，隶属国家经贸委，但中石油、中石化仍执行部分行业管理职能，政府对石油产业管理力度减轻，管理方式是指导性的。
2001-2003年国家石油化学工业局被撤销，宏观管理机构一度缺失。此时石油产业无主管部门。
2003-2005年国家成立能源局，能源局对石油产业的管理属于综合管理。
2005年至今，国务院成立了能源工作领导小组，对石油产业进行统筹规划。政府对石油产业的管理职能分散在不同的专门管理部门。主要包括发改委、建设部、国家安全生产监督管理局、商务部、国家环保总局、国家税务总局。
1988年，石油工业部撤消后，中石油、中石化和中海油三大企业实际上获得了各自领域的部分行业管理权。1998年3月，九届人大一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》
决定对石油石化工业实施战略性改组，分别组建中国石油和中国石化两个特大型企业集团公司。1994年国务院批转国家计委、国家经贸委《关于改革原油、成品油流通体制的意见》，加强对原油、成品油生产、流通的宏观管理，至此，石油流通再次回到计划轨道。
1999年5月，国务院办公厅发布了《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（国办发〔1999〕38号）。该文件规定，国内各炼油厂生产的成品油要全部交由中石油、中石化的批发企业经营，其他企业不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。确定了中石油、中石化在成品油批发市场的行政性垄断地位。
