去年建设部颁发了《关于加快市政公用行业市场化的意见》，在业内乃至社会各界引起了强烈反响。全国各地都把加快市政公用行业市场化改革作为今年工作的重点。今天我想结合城镇燃气行业的特点，就城镇燃气行业实施特许经营的有关问题谈点个人的意见。
1 我国城镇燃气行业具有广阔的发展前景
改革开放以来，随着我国城镇能源结构调整战略的实施和城镇居民生活水平的提高，城镇燃气事业得到了快速发展。城镇燃气已经成为许多城镇的重要基础设施之一。特别是1997年以陕气进京为标志，揭示了我国城镇燃气的发展进入了大规模利用天然气的时代。我国城镇燃气具有广阔的发展空间，市场前景很好。
一是城镇化水平提升，要求城镇燃气大力发展。
21世纪头二十年是我国全面建设小康社会，经济建设更加发展的时期，也是我国城镇化水平快速推进的重要时期。在这期间，我国现有的城镇将会朝着现代化城镇发展，也将会产生一批新的城镇。城镇燃气等城镇基础设施需求量很大。据测算，我国城镇化水平每提高一个百分点，就意味着有近1500万农村人口进入城镇，就要投入1．26万亿元的资金从事城镇建设，其中近三分之一是城镇基础设施建设所需要的费用。我国目前城镇化水平为37．7％，根据国际经验，当一个国家的城镇化水平达到30％以后，这个国家的城镇化水平即要进入增速提升期。专家预测，到2020年，我国城镇化水平有可能达到60％，要比现在增加22 个百分点。即使按照目前的投资水平城镇燃气建设所需的投入是相当可观的。所以城镇燃气必将适应城镇化水平的提升，有一个大的发展。
二是西气东输工程的实施，需要加快城镇燃气的发展。
目前我国西气东输工程已经启动。广东液化天然气工程也将开工，华东、华中、华南等地区有上百个城镇正在或即将建设天然气利用配套工程。江西等一些规划中没有天然气输配干管的城镇，也在积极地实施压缩天然气或液化天然气的方式，发展城镇天然气利用工程。可以说，我国城镇利用天然气正处于一个新的大发展时期。在西气东输工程的带动下，城镇天然气利用工程不但需要有大量的资金投入，而且还要有一批适应技术要求，会管理的企业。
三是城镇生态环境建设要求提高城镇燃气普及率。在现代化建设中，世界各国为实施可持续发展战略，都非常重视生态环境建设。我国也把生态环境建设作为实现可持续发展战略中城镇建设的重要内容。城镇生态环境建设涉及方方面面。其中大气环境就与城镇能源结构相关。城镇燃气属于清洁能源，对于改善城镇大气环境有着积极的意义。但目前我国城镇能源中煤炭仍然占60％的比重，城镇燃气的普及率不高。因此进一步提高城镇燃气的普及率是“十五”期间乃至今后更长时间内政府工作的重要任务。这也为城镇燃气行业提供了很好的发展机遇。
2 坚持市场化改革是发展城镇燃气的必由之路
城镇燃气建设，尤其是利用天然气工程建设的一个特点是投资规模比较大。我国是一个发展中国家，为了保持经济、社会的协调发展，各方面都需要投入。所以用什么办法解决城镇燃气建设的经营是一个大问题。我国城镇燃气行业面对城镇燃气大发展，存在两大难题。一是建设资金缺口比较大。据测算，如果按照传统办法筹集资金，即政府财政投入、城镇维护费、利用外国政府和国际金融组织贷款等办法，只能解决总投资的20％左右，其余80％的资金必须依靠社会资金和银行贷款来解决。一是行业改革相对滞后，划域而治的管理体系还没有完全打破。国有燃气企业缺乏活力，目前状况不适应城镇大发展的要求。要解决这两个难题必须实行市场化改革。大家知道我国经济体制改革是以市场经济作为取向，现在出台的法规和政策都必须符合这一改革要求，对过去出台的法规政策也都按照这一要求进行清理，以便经济建设都能按照市场规则去进行。在市场经济条件下，只要有市场前景的商机，都应充分发挥市场配置资源的基础性作用。建设城镇燃气设施并向社会提供燃气产品服务是城镇政府的责任和义务。但这并不意味着只有政府出资建设才是唯一的出路。也应该运用市场机制来解决资金不足的问题。基于此，所以政府已出台政策鼓励社会资金、外国资本采取独立、合资、合作等多种形式参与我国城镇燃气设施等城镇基础设施的建设。其办法就是运用特许经营的方式公开向社会招标，择优选择城镇燃气设施建设和经营的主体。利用市场机制来解决建设与经营中的问题并与授予特许经营许可的企业签定特许经营协议。取得特许经营权的企业可以发挥其在资本市场上的融资能力和技术管理优势，解决项目建设所需资金，按时保质保量建设项目，向社会提供协议规定的产品服务。政府即按照特许经营协议，允许企业通过政府核定的价格收取经营所得，以获得回报。这样项目建设所需资金，项目建设者与经营完全由企业负责，政府则按照协议进行监管。这种办法在许多发达国家均被采用。现在国际上的特许经营通常是采取BOT方式，也有TOT的方式，即将已经建成的燃气设施通过有偿转让给企业，经营期满后再收回。由于TOT 模式是由民间企业或外商企业直接租赁管理现有项目，不需要承担建设期的风险和土地征用等问题，有较大的吸引力。因此可以说，特许经营的方式是这种完全按照市场机制的运作方式，既发挥了企业追求利益的积极性，又解决了政府管理体制改革中遇到的一些问题方向，是一个好办法，也是发展我国城镇燃气的必由之路。
3 实施特许经营必须开拓创新 深化城镇燃气行业的改革
我国城镇燃气行业在前些年发展很快，为改善城镇环境，提高人民生活质量，发展经济作出了巨大贡献。在改革中，城镇燃气行业已基本上形成了政企分开的局面，涌现了一批公司化经营和市场化运作水平较高的企业。但从总体上说，由于我们很多城镇燃气起步时，沿用了计划经济条件下的传统办法，各自成立各自的公司，一城市一个公司划地而治，建设由政府投资，干部由政府任命，亏损由政府承担，致使这些企业缺乏市场竞争的压力。在城镇天然气大发展中，这些企业中少有企业能真正有能力，去开拓市场，扩大自己的经营领域。对于这一点，很多同仁均有共识，认为必须抓住我国城镇天然气大发展的机遇，深化改革，在改革中求发展。前面已经介绍过，国家已经明确了两项重大政策。一是鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与城镇燃气建设；二是允许跨地区、跨行业参与城镇燃气经营。也就是说政府已全面开放城镇燃气市场，在相同的市场准入条件下，将通过要适应过去公开招标方式，择优选择城镇燃气建设和经营单位。通过实施这些政策，一是可以形成投资主体多元化、投资途径多样化，来解决城镇燃气建设资金不足等问题。也就是说目前政府已创造了市场化的条件，谁都可以来投资，都可以来参与经营。同时，政府在推进这项改革中，也必须还在认真研究和解决不适应改革要求的旧的制度。如目前已经取消了燃气企业资质管理规定，以及正在研究起草《城市公用事业特许经营管理办法》和相关的合同范本等目的就是为了进一步推进开放市场化改革，真正按照市场规则，对行业进行管理。同时各级政府还要为开放市场发展城镇燃气创造条件。要规范程序，强化监管。尤其是在实施特许经营制度的起步阶级，要根据相关的法规和政策，借鉴国内外改革经验，制定相关的措施和办法，积极而又稳妥地推进改革。
在市场化改革中，另一个重大问题是现有燃气企业的改革问题。我认为对于现有城镇燃气企业来说，重要的问题是要抓住机遇，加大改革力度，加快改革步伐，提高市场竞争的能力。在市场化改革中企业竞争能力最主要的表现点是其在资本市场上的竞争能力。城镇燃气行业在打破地区之间，行业之间的封锁和行业资质壁垒后，谁进入城镇燃气行业都是可以的。有人可能会说，具备资金实力的人不懂城镇燃气也不能让他进入城镇燃气市场。事实上不是这样。我国城镇燃气行业内就有不少这种例子，他们的可贵之处，在于抓住商机在市场竞争中去发展自己，壮大自己。在市场经济条件下，任何企业只要是投资这种行业，他肯定对这个行业的市场进行过可行性研究，进行了经济效益的分析，决不会盲目决策。因为他们的动机是追求利润最大化。他们往往先委托一家中介作市场分析和评估，若认为可以投资，就会采取具有吸引力的办法招揽从事事这项投资的专门人才，帮助他按照所要投资项目相关的法规、标准等来细化方案，再经董事会懂事会讨论决策。在项目实施过程中，又会招用一批有技术的、懂业务的人员进行合理的人力资源配置。其结果显得很有活力，效益也好。关键是他们的机制很好，完全是按照市场规则运作。
现在国内很多民营企业在经过艰苦创业，完成了原始资本积累之后，已经把着力点转移到投资城镇建设方面来了。在他们看来，投资这类项目，可以获得稳定回报。
今年5月20日中国建设报发表了一篇题目是“民营资本投资公用事业渐入佳境”的文章，该文认为公用事业引入民营资本，其稳定乃至高额的投资回报和巨大的规模效应自然“引无数英雄竞折腰”，民间资本投资城镇基础设施经营，是政府“开挖”了一条让民间资本进入市政公用行业建设与经营的渠道，将有更多的有实力的民营企业争抢这一诱人的“蛋糕”。在我国城镇燃气行业，很多企业都看准了西气东输所带来的大发展机遇，一些境外企业已经进入国内的城镇燃气市场，做得红红火火外，国内新奥、华焱、百江、上海通达能源等民营企业也显得格外活跃。这种现象说明了两个问题：一个问题是，对于城镇燃气等市政公用行业，已经打破了原有的体制性障碍，民营企业，外国境外企业已经可以与国内燃气行业中的国有企业在同一起步线上展开竞争，已经成为不争的事实。而且他们的的确确是抓住了我国城镇燃气大发展的机遇，利用他们实力和优势抢占城市燃气市场。另一个问题是，面对这种形势行业内原来的燃气企业，尤其是我们的国有企业也必须抓住机遇，尽快进行改革。境外企业和民营企业灵活的经营机制、较好的经济效益和较快的发展速度，无形中已经给这些国有企业以巨大的压力。面对这种压力，出路只有通过改革，提高发展自己。在城镇燃气行业，已经有外资企业和民营企业通过并购、重组等方式，参与了一些城市国有燃气企业的重组，形成了混合所有制的模式，过去单一的国有企业、私有企业越来越多地发展为各类资本交叉持股的混合所有制经济。所以尚未改制的国有企业要认真面对这个问题。要按照“公司法”，实行真实的企业化运作，走多元投资、民营的路子。各地政府也要采取必要的措施，在人事、劳动、社保、财税、国资等方方面面给予政策上的指导和支持，处理好各类群体之间的利益，确保改革的平稳进行。否则，一旦机会失去，就必将失去发展的良机。
4 燃气企业在特许经营中要认真研究的几个问题
在西气东输工程的推动下，目前我国城镇燃气企业正在积极研究如何与上游签订照付不议合同；很多企业也在为扩展自己的市场范围，正在或即将与外商或国内民营企业实行合资后与城镇政府签订特许经营协议；也有企业在与城镇签订特许经营协议后，正在或即将为开拓城镇市场而不懈努力。这三项工作，实质上已经概括了在我国城镇燃气发展中燃气企业所面临的、也是必须认真研究解决的问题。
第一，城镇燃气企业必须签定好天然气销售合同。
这个问题是全国城镇燃气企业普遍关心的带有共性的问题，从去年5月份开始，中国城市燃气协会已组织专家，进行了多次研究，提出了两份很有价值的资料。一份是《关于城市利用天然气若干问题的意见》，协会已正式行文报告给建设部。建设部经过研究后，将此意见转给了国家西气东输领导小组办公室，他们对此很重视，并在7月 11日与建设部和中国城市燃气协会就其中的一些问题进一步交换了意见。中国城市燃气协会写的第二份材料《关于城市燃气企业签定“天然气销售合同”的思考》，转发给了各有关燃气企业，有关燃气企业与上游签定合同中所涉及包括合同中的技术、商房务，法律等等问题，都有一个针对性很强的意见，非常实用很有指导意义。当然要真正解决好这些问题，还有待于各燃气企业参照这些原则去落实和处理。我认为，只要大家都能创造性去解决问题，是一定能解决好天然气销售合同中各种矛盾和利益关系。
第二，燃气企业在与城镇政府签定特许经营协议中的几个问题。
从前面所介绍的情况看，城镇燃气市场将是一个开放的市场。城镇政府，将面向市场，通过公开招标方式，择优选择城镇燃气设施的建设者和经营者；有实力的企业，可以跨地区、跨行业建设经营城镇燃气项目。其出发点就是引进市场竞争机制，发展城镇燃气。这就要求燃气企业按照有关特许经营的管理规定，要与城镇政府签定特许经营协议。而目前这项改革虽已在一些城镇取得了成功的经验，深圳等一些城镇政府已出台了城镇公用事业特许经营管理办法。但从总体上说，这项改革还刚刚起步，很多政府还没有经验，有很多问题仍需要从理念上、程序上进行深入研究和规范。
首先是政府与燃气企业的关系问题。政府是授权方，企业是被授权方，两者之间要通过签定特许经营协议，建立一种持久的合作伙伴关系。所签定的协议条文将则成为双方履行协议的行为准则，而这种协议的条文要比一般的工程合同的供货契约复杂得多。因为企业不能指望协议一生效，就能盈得丰厚的利润，政府要为企业最终实现合同期的投资回报，提供协议中承诺的条件。企业必须按照协议保证正常、不间断运转，同时还要适应用户需求变化，提供优质服务。承担相应的财务方面的风险和法律责任。
二是关于价格问题。价格问题涉及城镇居民和燃气企业的利益，是一个重要的问题。城镇燃气企业所要追求的投资回报和利润，一是取决于市场范围，一是取决于价格。但城镇燃气价格属于政府定价的范畴。政府定价主要的决定因素是城镇居民和其他用户的承受能力，另一个因素是政策性因素，如政府可能要从调整能源结构，注重环境治理的角度，强调煤改气，扩大用气范围。第三个因素现在一些城镇在发展城镇燃气中，还执行收取初装费的规定等等，所以政府与燃气企业在签定特许经营协议时，对价格问题要进行充分的讨论，要充分考虑城镇燃气项目收支平衡，使价格定在比较合理的范围。
三是关于协议中明确特许经营期问题。从概念上说，特许经营期间问题也是协议双方所要研究确定的一个主要问题。特许经营期问题主要取决于燃气企业与政府签定协议中所要采取的经营方式，投资回报期等因素。从国外的情况看，特许经营的期限，是直接根据特许经营项目的财产的经济折旧年限来确定的。而折旧期限在多数情况下长于银行货款的偿还期限。在我国城镇利用天然气工程中，授权经营的企业在经营过程中是需要不断投资，才能不断扩大城镇供气范围，完善城镇燃气系统，所以在头些年，收益较小，因此也必须通过合理确定特许经营期限来给予补偿。从授权方来说，要考虑被授权方的正常利润，又要考虑好如何促进被授权者的再投资，可以适当延长特许经营期限。
四是特许经营协议中，还应明确什么情况下收回特许经营权，什么情况下授权方可以赎回特许经营权，以及授权方对被授权方进行监督检查，双方就合同解释发生争执时的仲裁等等内容都应有相应的条款，进行约定。
总之在实施城镇燃气特许经营中，签定好特许经营协议对授权方和被授权方都是很重要的。建设部城市建设司目前正在组织编制《城镇燃气特许经营协议范本》，希望我们的企业积极参与这方面的讨论，理出一套符合现行法规和经营城镇燃气的经济、技术方面的约定。
