一、政府规制是现代市场经济不可或缺的制度安排
现代市场经济是一种混合经济体制。在混合经济体制中，政府不再扮演单纯的“守夜人”或“全能计划者”的角色，而是通过对经济活动的积极参与和干预，程度不同地影响资源配置的效率和市场主体的行为。
规制（或称监管、管制）便是政府干预经济的一种常见方式。政府规制是政府的微观管理职能，即政府运用公共权力，为市场运行及企业行为建立一定的规则，确保市场的有序运转。规制是政府对市场与社会的监管，与旨在保证经济稳定与增长的宏观调控政策构成政府干预经济的两种主要方式。
政府规制通常包括经济性规制和社会性规制。
所谓经济性规制，是指对特定产业的市场进入和退出条件、价格和消费水平、产品和服务质量等作出明确规定，以避免造成资源浪费或者低效率的配置，妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性管制主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。
（1）价格管制。政府对特定产业的竞争主体在一定时期内的价格进行规定，并根据经济原理规定调整价格的周期。
（2）进入和退出管制。是确保特定公共经济领域存在数量适当的主体的重要调控手段。确保公共服务的稳定供应，以避免出现重复建设、浪费资源或者垄断状况。
（3）融资管制。政府通过对经济主体对特定产业进行投资的鼓励或限制，控制产业主体的数量以及资本构成比例。
（4）质量管制。政府通过对公共服务规定标准质量，结合价格管制、进入管制等手段，促使特定产业主体改进服务质量，从而增进公共利益。
（5）信息管制。政府利用公共权力，采取各种政策措施以缓解信息不对称问题，使主体处在平等的地位上，以维护公平。
所谓社会性规制则是从环境保护和安全保证等目标出发，对特定的经济社会活动所实施的管理和限制，以维护消费者、国民以及其他利害关系人的健康和安全。
规制法是政府对企业和市场行为实行规制的依据。我国的规制法有四类：一是全国人大及其常委会制定和颁布的法律；二是国务院制定的行政法规，也包括国务院各部委根据法律法规在本部门权限内制定和颁布的规章、实施细则、命令、指示、通知等；三是地方性法规和地方政府规章；四是规制机关所制定的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。
2007年5月1日起施行的《北京市燃气管理条例》（以下简称《条例》），作为地方的法规，从本市行政管理体制和行政资源配置的现实出发，对燃气行业政府规制做了最基本的设计。《条例》贯彻落实科学发展观，根据燃气供应行业的特征和在城市经济中的地位作用，围绕行政管理体制改革的目标要求，正确界定了燃气行业政府规制的职责范围，并作了比较周到的制度安排，在一定程度上解决了职能越位、缺位、错位的问题，体现了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能，对提高公共服务及其保障水平有着重要的指导意义。
二、燃气行业规制设计的理论依据和基本定位
燃气供应行业既是竞争性行业，又是国家要控制的重要领域之一。作为一种能源，燃气有许多替代品，如电、煤、油等。因此，燃气产业可能面临激烈的竞争，也会面临需求的不确定性，政府对其的定位应当是既有控制又允许适度的竞争。
燃气行业内的一些学者和政府管理部门的人士曾提出过“X+1+X” 的燃气行业改革的目标模式。在燃气供应产业链上，政府要掌控的是燃气资源配置、主干管网、调度监测、成本和气价等要害环节，以确保政府对这一关乎城市经济命脉的控制，也就是上述模式中所提的“1”；至于燃气批发、销售和用气设备的供应、安装和维修等其他配套性服务业务，属经营性、竞争性的领域，应当在加强政府对行业监管的前提下，促成其打破区域性垄断，走向市场，引入竞争，也就是上述所提到的前、后两个“X”。
三、《条例》设计的政府规制的重点和主要内容
《条例》按照现代行政法学的政府规制理论，设计燃气行业政府规制的重点是以下几个方面：
（一）规划与建设
根据《城市规划法》、《北京市城市规划条例》等相关法律法规的规定，燃气专业规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，是涉及到整个城市经济、社会发展的大问题。它的制定应当符合本市经济社会发展的需要和自然环境、资源条件、历史传统和现状的特点。
科学地制定燃气专业规划，保障规划的实施，是促进经济、社会和环境协调发展的重要前提。《条例》中规定，各级政府有关部门应当从可持续性发展的思路出发，加强对燃气专业规划的管理，将燃气事业的发展纳入国民经济和社会发展规划，使燃气事业成为经济和社会发展规划的有机组成部分，并分阶段、分年度组织实施。《条例》中还规定，市级燃气专业规划由市燃气行政管理部门会同市能源、规划等相关部门，按照规定程序组织编制，并经市政府批准后实施。
上述这些规定，体现了燃气专业规划编制和执行的严肃性和政府的规划监管职能。
燃气专业规划是指导燃气设施建设的依据，为了确保燃气设施建设按照燃气专业规划实施，政府应当加强对燃气工程项目建设的监管。《条例》中强调：燃气工程建设应当符合燃气专业规划；新区建设和旧区改造应当按照燃气专业规划配套建设燃气设施；燃气工程项目建设必须符合规划要求，并按照国家和本市规定的建设项目审批程序报批。
鉴于国家和本市关于工程项目建设监管的法律、法规已经比较丰富和完善，《条例》对以下两个问题进行了强调：
第一，工程施工承包商的选择。《条例》根据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等相关法律、法规的规定，要求燃气工程项目的勘查、设计、施工、监理作业单位应当具备相应的资质，并在资质等级范围内从事相关的作业。
第二，工程质量的监管。国家和本市非常重视工程质量的监管，颁布了一系列相关的法规、规章。如：《建设工程质量管理条例》、《工程建设标准强制性条文》、《北京市建设工程质量条例》等，建立了施工图设计文件审查制度、工程竣工验收制度、建设工程质量保修制度、工程质量监督管理制度等保证工程质量的相关制度。《条例》对此作了重申，并强调了燃气工程档案的移交。
（二）资源配置
能源安全是一项长期而重大的战略任务，事关一个城市的全面协调可持续发展。要确保首都的能源安全，必须立足当前，着眼长远，坚持一手抓好能源发展，一手抓好节能降耗，以能源的可持续发展支撑经济社会的可持续发展。而在以天然气为主要燃气资源的今天，燃气行政管理部门应摒弃那种只管“资源消费”，而不管“资源战略供应”的管理思路，会同能源主管部门共谋确保燃气资源战略安全和供应安全之略，即：不仅要加强燃气行业日常供应、服务的监管，更主要的是从“服务型政府”的角度出发，把监管的重点放到燃气资源的落实、配置和管理的全过程。
根据本市燃气消费结构，政府有关部门应当以天然气中游为主体，积极构筑国有能源企业为主导、保障本市燃气安全和价格调节的公共平台。该平台集推进气源和管网建设、实施资源配置、保障战略和应急储备等职责于一体，最大限度地提供公共服务，满足公共利益。这个平台的主要功能应实现：
1、投资建设及管理。承担本市天然气主干管网、液化天然气码头、大型液化气储存及应急调峰等重大燃气设施的投资建设和安全运行管理。
2、资源落实及分配。负责上游天然气资源的落实、战略储备及资源分配。
3、价格平衡及调节。
（三）供需调控
燃气气源供需调控涉及整个城市的正常运行，它不应由某个企业所独自承担的，在市场化过程中更不能由非国有企业所承担，而必须由政府来建立燃气供应和需求的宏观调控机制，强化政府对本市燃气资源的配置、调度、战略储备等监管职能。
在2004－2005年采暖季，本市发生天然气供应紧张的局面后，政府各有关部门、燃气供应单位及时采取坚决的措施，加强燃气需求侧管理，对全市天然气供应与需求实行计划控制。实践证明：这一方式对保障我市天然气供应安全起到了积极作用。因此，《条例》将此方式肯定了下来。明确由市燃气行政管理部门负责协调天然气气源供应，制定本市中长期及年度用气计划，分配从长输管线购买天然气的指标。由市发展改革行政管理部门负责全市的能源结构平衡，确定天然气所占的能源比例，并与国家发展改革部门协调北京市的天然气供应指标。
（四）运营
纵观国内外燃气行业政府规制的经验，对燃气供应运营阶段的监管无疑应是整个监管过程的核心。在某种意义上，监管的实质就是对运营的监管，而对于规划、建设，市场准入等的监管都可以视为运营监管的延伸，这种延伸也体现了“监管”概念在我国具体行政管理体制下的调整和适应。
本文把安全和质量、服务、信息披露等的监管均归结为运营监管。
1、安全和质量
燃气供应安全和质量安全关系到公众的生活质量，关系到社会的安全和稳定，关系到整体经济的发展。在一些地区，燃气经营者缺乏提高服务质量的激励，相反却存在通过低质量的服务降低经营成本的动力。近几年，因燃气安全事故频频发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。因此，加强燃气供应安全和质量监管已经成为燃气行政管理部门刻不容缓的任务。
《条例》中设计的燃气供应安全和质量的监管主要包含以下内容：
第一、安全和质量标准的制定和公告。从国内外燃气供应监管的经验看，一般都对燃气供应行业制定了独立的行业安全和质量标准，并随着技术及市场的发展变化不断地加以修改、完善，而且日趋具体和详细。《条例》尽管规定了燃气管理与服务的基本原则、制度，明确了各类主体的权利与义务，但是《条例》的有效实施，还需要有一系列关于燃气安全、质量、服务的标准和规范作支撑，以细化法规的内容。
为此《条例》规定，燃气行政管理部门有责任会同有关部门制定符合地方特点的燃气安全、质量、服务的标准和规范，并向社会公布。
第二、对安全和质量的监督。为确保燃气经营者遵守法定的安全和质量标准，监管部门应对其进行监督。因此《条例》中规定：燃气行政管理部门应当建立健全监督管理制度，依据有关法律、法规、规章、规划、标准和规范，对燃气供应企业进行监督检查；向社会公布举报和投诉电话、信箱和电子邮件地址，并受理有关燃气安全、燃气质量、收费标准和服务质量的举报和投诉。需要注意的是：按照《行政许可法》的规定，燃气行政管理部门在行使监督检查权力时不应造成对燃气供应的干扰或中断，也不应给经营者造成不应有的额外费用。
另外，要求关键岗位的管理、操作人员具有某种专业职业技术资格也是确保燃气供应安全和质量的有效措施。对此《条例》中规定：燃气供应企业中从事管理、技术和操作等工作的人员的配置应当与经营规模相适应，并符合国家和本市的有关专业培训、考核要求，其中特别明确了燃气供应企业主要负责人和安全管理人员，应当依法通过燃气安全生产知识和管理能力考核，实行持证上岗。
第三、确保燃气设施的运营免受来自外部的安全威胁。重点是要加强对燃气管道设施的保护。目前本市共有燃气管道约1.2万公里。根据本市燃气“十一五”发展规划，今后几年还将重点建设新发展区域的天然气管网系统。然而，随着首都城市建设的不断发展，在全市范围内同样也还进行着大量的工程建设活动。如果缺乏有效的管理，工程建设活动很可能会对燃气设施，尤其是地下燃气管道设施，造成损坏。近年来，本市已发生了多起因建设工程施工破坏燃气设施而引发的燃气安全事故，导致燃气供应中断，并造成了人员伤亡和财产损失。《条例》中重申了国家《建设工程安全生产管理条例》的相关规定，进一步明确了工程建设单位、施工单位和燃气供应单位对燃气设施的保护责任，还规定了在地下燃气管道安全间距范围内的禁止行为。《条例》根据有关行政法规，在法律责任中对未履行燃气设施保护职责，破坏燃气设施等行为加大了处罚的力度。
第四、对液化石油气供应的监管。液化石油气供应的安全和质量监管有别于管道燃气。当前，在本市一些地区还存在私设瓶装液化气供应站点，非法运输、违法兜售液化气的现象，一些供应站点还在使用劣质、未按规定进行检验、超期或判废的气瓶，还有的供应站点采用倒灌，充水等手段对用户进行欺诈等。因此，瓶装液化石油气供应监管的重点是规范气瓶的安全管理和气瓶充装行为。《条例》吸纳了国家《气瓶安全监察规定》中的适用内容，对液化石油气气瓶安全管理、充装作了明确和严格的规定。在法律责任中，明确了燃气行政管理部门和质量技术技监等部门要密切配合，严厉打击瓶装液化石油气供应中的违法行为。
第五、对燃气器具销售和使用的监管。
燃气器具的安全事故在燃气事故中占的比重较大,因此，监管部门应当重视对燃气器具的安全监管。从保证燃气使用安全出发，《条例》中规定了在本市销售和使用的燃气器具应当实行气源适配性检测,并落实产品安装维修等售后服务单位。同时，明确质量技术部门应当依据国家和本市有关规定，如：《中华人民共和国产品质量法》、《产品质量国家监督抽查管理办法》、《北京市产品质量监督管理条例》等规定，对燃气器具产品质量实行监督检查制度，并向社会发布质量监督检查结果。
2、供应服务
监管的重点是推行公开办事制度，提升燃气供应服务标准。燃气行政管理部门应当把推行公开办事制度作为履行公共服务职能的一项重要举措，督促燃气供应服务单位结合实际，转变行风，完善服务体系，提高办事效率和服务水平，切实保障燃气用户的知情权和监督权。《条例》中明确了燃气供应单位推行公开办事制度的具体内容和要求。
3、信息披露
信息披露义务是指燃气供应企业有将设施建设、安全生产和经营相关的信息向监管部门以及社会公众提供的义务。
燃气供应行业监管中存在的一个大问题就是信息不对称。由于管道燃气经营的自然垄断性，监管部门很难从经营者之外的渠道获得运营成本等真实的信息。这样一来，经营者自身便成为了监管部门最主要的信息来源途径。另外，由于燃气供应产品和服务存在公共特性，社会公众应具有相应的知情权。因此，经营者充分和真实的信息披露是政府规制体系的必然要求，它有助于监管部门更加有效地实现对经营者的监管，同时有利于保障燃气用户权益，发挥社会公众的监督作用。《条例》中规定了燃气供应企业向燃气行政管理部门披露信息的义务，市市政管委也会同市统计局在全市建立了统一的燃气统计报告制度，规定了燃气供应企业提供信息的时间、形式和方式。燃气供应企业应当保证其所提供的信息为充分、真实和可信的。若违反该义务，故意隐瞒重要信息或提供虚假信息，应受到相应的惩处。但监管部门也应注意履行相应的义务，即对披露的信息中涉及企业的技术秘密和商业秘密负有保密的义务。
（五）应急机制
燃气供应应急机制不仅指对已经发生的燃气供应突发事件的处置，更重要的是对突发事件的预防、对潜在的突发事件诱因的察觉和预测的机制。建立燃气供应应急机制是监管部门与燃气供应企业的共同责任。
燃气供应的应急机制主要在两种情况下应用：一是由于燃气经营者违反义务或出现经营困难而中断服务或不能正常提供合格服务而造成的突发状态；二是由于自然灾害、战争、疾病等突发性紧急事件而造成的紧急状态。为预防和应对这两种情况的出现，确保不间断地向公众提供供气服务以确保公共安全和利益，就需要监管部门和燃气供应企业制定应急预案，建立在必要情况下由政府组织临时接管燃气供气的制度。自从SARS事件开始，应急机制的建立在全社会受到了普遍的重视。由于燃气供应产品和服务的特性，使这个领域中应急机制的建立具有尤其重要的意义。
《条例》对应急机制从两个方面作出了规定：
第一，各级人民政府、燃气行政管理部门和燃气供应单位，都应当依法制定燃气应急预案，并明确了市、区县和燃气供应单位三级应急预案的编制要求，即：市级燃气应急预案由市燃气行政管理部门会同有关部门制定，并报市人民政府批准后组织实施；区（县）燃气应急预案由区县人民政府组织有关部门编制，并报市人民政府备案；燃气供应单位的应急预案由燃气供应单位根据国家和本市有关应急预案的规定来编制。《条例》还要求对应急预案实行动态管理，增强预案的针对性和实效性，规定有关部门和单位应当有计划、有重点地进行燃气应急预案演练，并根据实际情况及时修订。
第二，在燃气供应单位因自身原因而中断服务或因客观原因而无法提供服务的情况下，监管部门应当具有介入或组织临时接管燃气供应服务的权力。目前要进行的工作是，规定监管部门行使该项权力的条件和方式，以保护燃气经营者的合法权益。
监管部门组织接管燃气供应服务应当是暂时的，当经营者恢复提供服务的能力后，监管部门应即撤出接管。
四、结束语
规制不同于传统的行政管理的地方在于，它既不是什么都管，也不是放手什么都不管。因此，合理地确定规制的边界尤为重要，既不能放弃监管职责，又不能回到什么都管的老路上去。实际上是要进行监管措施的合理性计算，衡量监管的成本与收益。《条例》根据国家《行政许可法》和燃气供应行业的特征对政府规制作了制度设计，力求拉近立法与现实的距离。但是应该看到：一方面，我们正在进行的经济体制改革改变了过去经济社会运行的格局，创造了无数以逐利为目的的企业，形成了消费者、企业、行业组织、政府等不同主体之间的新权责和利益关系，因而产生了许多新的经济和社会问题。另一方面，由于法律体系和市场制度还不尽完善，社会信用体系还有严重缺失。因此，在这种情况下，政府必须加强规制，保护合法、服务守法、制裁违法。
燃气监管机构要吸取国家药监局运行中出现问题的教训，依照《行政许可法》确定的公开、公平、公正的原则完善自身建设，有效履行监管责任，形成一套政府有效监管、行业企业自律、消费者权益保护组织积极参与、全社会监督的新型治理机制。这将为推动我国行政管理体制改革、实现法治政府建设做出贡献（完）。
