编者按：近日，为探索建立备案审查案例指导制度，总结地方立法中具有共性的典型问题，加强备案审查工作指导，规范地方立法行为，全国人大法工委发布三起典型案例，其中案例三涉及燃气领域。
由于我国当前各地发展情况不均衡的现状，《中华人民共和国立法法》授予了各地方政府依据上位法制定符合地方发展情况的规范性文件的权利，同时，建立了备案审查制度适时对地方立法进行审查，以确保地方立法符合依法立法、科学立法的原则。
在案例三中，某市政府为加强地方城镇燃气安全管理，制定了《某市人民政府关于进一步加强全市管道燃气安全经营管理的意见》（以下简称《意见》），然而其内容存在着侵害公民合法权益以及违反上位法的问题。
“法无禁止即自由”，地方立法过程中应当尊重上位法所给予公民的权利范围，具体而言，下位法不得扩大和加重公民依据上位法所应当承担法律义务，以及限制公民依据上位法所享有的权利。案例三中地方政府《意见》规定，“自文件发布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必须安装并设计智能燃气计量表、安全自闭阀等燃气设施，否则不予竣工验收”。而国务院《城镇燃气管理条例》并未限定燃气用户使用、安装的燃气设施类别以及改造的期限，作为市政府规章的《某市燃气管理办法》也仅对用户燃气设施的安装使用提出倡议。因此，《意见》中将倡议性内容规定为公民义务，并限定用户安装使用的装置类别，实质上限制了公民的选择权，加重了公民义务，系对公民合法权益的侵犯。
其次，《意见》对于违规使用燃气的用户采取停气措施时，省略了《城镇燃气管理条例》以及省市的燃气管理办法所要求的书面告知和提醒用户整改的前置程序和不落实整改可能会造成燃气安全事故的前提条件，《意见》违反上位法所作出的程序规定，擅自授予管道燃气企业直接对用户采取停气措施的权利，虽然对预防燃气事故有一定作用，但却超出了行政管理与公民权益保障之间的比例原则。
在燃气安全事故频发的背景之下，各地方开始纷纷加强对当地燃气安全的监管力度，地方性的燃气管理规定也相继出台。然而，燃气安全管理固然重要，在加强管理的同时，各地方也应当确保当地立法符合上位法的规定，切忌用力过猛导致限制公民权利和加重公民义务的情况出现。
地方燃气管理立法能否经受住合法性审查以及备案审查制度的检验，值得相关立法部门关注。阳光所在天然气领域立法服务方面具有丰富的实操经验，已顺利承办多个天然气行业立法服务项目，包括《浙江省天然气管道建设保护条例》起草、《广州市燃气设施建设监督管理办法》规范性文件编制、《广州市加氢站管理暂行办法》规范性文件编制、《某市管道燃气特许经营评估管理办法》规范性文件编制等，欢迎咨询交流。
2022年11月，全国人大常委会法制工作委员会探索建立备案审查案例指导制度，适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型案例。考虑到近年来地方人大常委会普遍加大备案审查工作力度，提高备案审查工作质量，形成了一批体现地方特色，具有较强时效性、针对性的典型案例，对地方立法和备案审查工作具有直接的借鉴意义。现将其中3件典型案例作为备案审查工作指导案例印发，供工作中参考。案例3.某市人大常委会审查纠正市政府规范性文件关于强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施和燃气企业有权对燃气用户采取停气措施的规定2022年7月，根据公民审查建议，某市人大常委会法制工作委员会对市政府制定的《某市人民政府关于进一步加强全市管道燃气安全经营管理的意见》（以下简称《意见》）进行了审查。《意见》主要存在两个方面的问题：（1）强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施是否侵害公民合法权益。（2）燃气企业对私拉乱扯、擅自改动燃气设施和违规使用燃气拒不整改的用户采取停气措施是否违反法律法规的规定。某市人大常委会法制工作委员会收到审查建议后，为广泛听取各方面意见，加强审查工作的针对性和实效性，于2022年8月联合城乡建设环境保护工作委员会，就《意见》相关规定组织召开备案审查听证会，市政府办公室、城市管理局等政府有关部门和公民代表、律师代表、部分常委会组成人员、受邀市人大代表等参加听证会。会上，《意见》起草单位介绍了文件的制定情况、主要内容、相关依据、实际执行情况；公民代表说明提出审查建议的理由，阐述文件执行过程中涉嫌侵害公民合法权益的有关事实；市司法局、律师代表、常委会组成人员和市人大代表就《意见》出台的必要性、合法性、适当性，以及执行中有关问题发表意见建议。随后，法制工作委员会在总结各方意见基础上，现场提出审查意见，认为《意见》相关规定与上位法不一致，在实际执行中易造成误解，建议制定机关修改相关规定。市政府办公室当场表示将认真研究修改相关规定，及时采取整改措施妥善处理有关问题。（一）关于强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施的规定《意见》规定，“燃气用户要全面推行使用不锈钢波纹软管、符合国家规范标准带有熄火装置的燃气燃烧器具，安装使用安全自闭阀，安装智能气表”，“自文件发布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必须安装并设计智能燃气计量表、安全自闭阀等燃气设施，否则不予竣工验收；既有居民住宅由属地政府（管委会）组织辖区内管道燃气企业制定改造方案，分批、分期、限期（六个月内）改造到位”。市人大常委会法制工作委员会审查认为，国务院《城镇燃气管理条例》第二十七条规定，“燃气用户应当遵守安全用气规则，使用合格的燃气燃烧器具和气瓶，及时更换国家明令淘汰或者使用年限已届满的燃气燃烧器具、连接管等。”燃气用户只要使用合格的燃气燃烧器具和气瓶，及时更换国家明令淘汰或者使用年限已届满的燃气燃烧器具、连接管等就符合法规规定。市政府规章《某市燃气管理办法》第二十三条规定，“提倡居民用户安装使用燃气泄漏安全保护装置，使用合格的燃气燃烧器具、气瓶和不锈钢波纹软管。”“提倡”为一种倡导性、鼓励性表述，赋予燃气用户的选择权。《意见》关于“全面推行使用”、“必须安装”指定燃气设施，以及“限期改造到位”的规定，涉嫌与国务院行政法规和市政府规章的规定相抵触，将提倡的用户选择权改变为强制性义务，侵犯了公民的合法权益。（二）关于燃气企业有权对燃气用户采取停气措施的规定《意见》规定，“对私拉乱扯、擅自改动燃气设施和违规使用燃气拒不整改的，由管道燃气企业采取停气措施。”市人大常委会法制工作委员会审查认为，国务院《城镇燃气管理条例》第四十一条第二款规定，燃气管理部门“发现燃气安全事故隐患的，应当通知燃气经营者、燃气用户及时采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当依法采取措施，及时组织消除隐患，有关单位和个人应当予以配合。”《某省城镇燃气管理办法》第十七条规定，“管道燃气经营企业应当将检查结果书面告知燃气用户，对燃气用户不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒燃气用户整改，燃气用户应当及时进行整改；燃气用户不按规定落实整改可能造成安全事故的,燃气经营企业可以停止供气,并在隐患消除后24小时内恢复供气。”市政府规章《某市燃气管理办法》第十五条规定，“检查结果应当书面告知燃气居民用户，对不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒其及时进行整改；不按规定落实整改可能造成安全事故的，燃气经营企业可以停止供气，并在隐患消除后24小时内恢复供气。”据此，对用户不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒燃气用户整改；用户不按规定落实整改可能造成安全事故的，燃气经营企业才可以停止供气，并在隐患消除后及时恢复供气。根据民法典的有关精神和供用气合同相关规定，确保燃气连续供应既是燃气经营企业的义务，也是燃气用户的权利，应当慎重采取停止供气的措施。《意见》关于采取停气措施的规定省略了“书面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按规定落实整改可能造成安全事故的”前提情节，直接授权“管道燃气企业采取停气措施”，与行政法规、省地方性法规和市政府规章的规定不一致。同时，该规定与关于全面推行不锈钢波纹软管、智能气表等改造工程的规定是在《意见》同一条款中规定的，容易造成不改造就停止供气的误解。
听证会后，市政府迅速组织有关部门召开专题会议研究相关问题，2022年10月，市政府对《意见》相关规定作出修改，并要求燃气公司正确解读和适用文件，不得强制要求改造，不得指定企业改造，依法慎用停气措施。此外，对群众反映的燃气改造费用较高的问题，采用由电信公司出资改造等方式减轻燃气用户负担，个别老旧小区改造由政府补贴，免费改造提升。
