新形势下城镇燃气行业发展的七大挑战

全国燃气行业主管部门为住房和城乡建设部，地方行业主管部门为各级住房城乡建设部门或城市管理委、经济和信息化委等。由于涉及民生用气保供，燃气企业还受天然气供应保障主管部门——国家发展改革委、国家能源局与各省（区、市）发展改革委（局）、经信委（局）、能源局等监管。燃气企业须根据天然气利用政策及主管部门要求，每年按照供气区域用户状况编制应急预案和有序用气方案，确保民生供气安全。

近年来，随着人们对燃气安全及公用事业反垄断执法愈加重视，国家市场监督管理总局，属地市场监管、商务、消防、应急、公安等部门也对燃气企业进行协同监管。

当前，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市发展由大规模增量建设转向存量提质改造、增量结构调整并重，“放管服”改革持续深入推进，天然气体制机制改革不断深化，新发展格局下，燃气行业内外部形势发生了较大变化。燃气企业作为天然气行业参与者和维护城市生命线安全的市场主体，其发展也面临诸多挑战。

管道燃气配销作为燃气企业主营业务，是燃气企业营收的主要来源，对燃气企业尤其是传统燃气企业经营至关重要，其绝大部分营收来自管道燃气业务，上下游价格联动机制落实程度直接关系企业盈亏。

燃气企业管道燃气业务收入来源主要有管道燃气配气服务、管道燃气销售、燃气工程安装服务及周边燃气产品销售等延伸服务。其中，配气服务属于自然垄断环节，配气实行严格成本监审，配气价格按照“准许成本加合理收益”的原则制定，独立核算，准许收益率不超过7%；管道燃气销售价格（含内化的配气服务价格）为地方政府定价或指导价。燃气工程安装服务费还处于市场培育阶段，原则上要求成本利润率不得超过10%。延伸服务为市场化环节，是近年来燃气企业多元化业务发展的增长极，主要是销售燃气具、燃气保险，以及波纹管、报警器、自闭阀等燃气周边产品。根据上市公司年报统计，“十三五”期间，全国性综合燃气企业延伸服务业务在总营收中占比最高的为8%，多数在3%—5%。由于燃气行业的公用事业属性，2019年以来，燃气企业的延伸服务是反垄断执法重点领域。

燃气行业是天然气产业链末端的配销环节，可通过该环节的价格机制设计缓解、缓冲上游天然气价格的剧烈波动。按照我国现行天然气价格机制，上游采购价格采取的是民用气基准门站价上下浮动+非民用气市场化定价的双轨制模式，即部分市场价格随行就市；下游销售价格为地方政府定价，在一个价格监审周期内保持相对稳定。销售价格与气源采购成本的差额，构成燃气企业管道燃气业务的毛利。在一个价格监审周期内，毛利空间为燃气企业提供资金流并进行安全生产再投入，以保证安全稳定供气。

天然气作为气体燃料，其运输与储存的限制使得产业链上下游协同尤其重要，在价格协同上表现为上下游价格联动机制。2012年出台的《天然气利用政策》第一次提出“建立并完善天然气上下游价格联动机制”。现阶段，各级地方政府进行行业管理时能否落实联动机制及落实程度如何，直接影响区域内燃气企业经营状况。

2019年以来，《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》（发改价格〔2019〕1131号）、《优化营商环境条例》（中华人民共和国国务院令第722号）、《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展意见的通知》（国办函〔2020〕129号 ）、《关于印发〈供水、供气、供热等公共企事业单位信息公开实施办法〉的通知》（建城规〔2021〕4号），对燃气企业服务质量及收费进行了规范，引导燃气行业从粗放到精细发展，促进企业提高生产经营效率和市场竞争力，降低用气成本。

提升服务方面，“获得用气”被纳入国家发展改革委营商环境评价指标体系。根据优化营商环境要求，燃气企业一是要优化报装流程，提升用户体验；二是要提升管理水平，降低接入成本；三是要向社会公开服务标准、资费标准等信息，为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务。

规范收费方面，着重对市政管网至建筑区划红线内、外，燃气表后至燃具前各服务环节清费顺价，分环节对配气成本、企业经营成本、配气价格有效资产及用户资产分别规范明晰，并着重对利润率高的燃气工程服务安装收费进行规范。

规范燃气收费对不同类型燃气企业影响各异。行业统计结果显示，气量规模越小的企业对燃气工程安装等延伸服务的依赖越大。另外，根据《关于规范城镇燃气工程安装收费的指导意见》（发改价格〔2019〕1131号），建筑区划红线内的燃气工程服务由用户自由选择施工方，业务是市场化的。一部分安全责任由燃气企业承担，燃气企业须对燃气用户的燃气设施定期开展安全检查，并针对安全隐患提出书面整改通知。

表1：近年来有关燃气安全的政策文件

以严进、严管、重罚为特点的城镇燃气安全监管机制正在建立。2021年以来的几起重特大燃气安全事故使得燃气安全受到空前关注。国务院、国务院安全生产委员会、应急管理部、国家发展改革委等多部门发文（见表1），对全国城镇燃气安全风险隐患开展全链条排查与专项整治，制定了包括老化管网和设施更新改造、燃气安全监管智能化建设、完善管理制度和法规标准等具体措施与分阶段目标，着力加强城镇燃气安全风险管控和隐患排查治理，遏制城镇燃气领域安全事故多发态势。

2004年西气东输一线全线贯通、燃气行业市场准入放开，燃气行业进入“跑马圈地”快速发展阶段。在如今新的安全监管形势下，燃气行业在从注重规模扩大的粗放式发展向注重安全保障的高质量精细化发展转变的过程中，需加大安全和服务投入。经过20余年的粗放式高速发展，一些燃气管道已进入设备设施老化集中期。另外，随着城镇化快速发展，燃气管道周边环境日趋复杂，第三方破坏成为燃气管道安全的重要影响因素之一。无论出于对政府新安全监管要求的响应，还是出于企业自身安全生产需要，燃气企业都要加大人力和资金投入。一方面，要“大起底”排查全链条整治安全风险隐患，加大老化管道更新改造和设备维护力度等；另一方面，要重视事前预防，加强技术创新和管理创新，利用新一代信息技术提升本质安全水平，保障燃气安全运行。

相对居民用户而言，大用户用气量大、配气成本低，在市场化定价体系下，销售价格更低。我国通过交叉补贴，实现居民用气价格最低，而配气成本最低的大用户要承受比配气成本高的居民用户还要高的销售价格。燃气企业的用气结构影响着燃气企业配气成本，配气成本与居民用户在用气结构中的占比呈正相关。居民气量占比越高，配气成本就越高。燃气企业并购时，如果项目中居民用户占比过高，往往估值偏低。大用户是燃气企业的优质用户，也是燃气企业用气结构中必不可少的用户类型。

为了实现对民生用气保量保价，上下游需按要求单独签订民生用气购销合同。实践中，部分地区上游企业制定的合同价格分类过于复杂，气量类型名目繁多，价格上浮标准不透明；部分地区上下游企业对民生用气范围及自然增长量有争议；部分地区燃气企业上一级购气企业为贸易商或地方管道商及其他中间供气层级等，使得直接面向终端用户的燃气企业需要承担不同用户间交叉补贴加剧的结果。大用户自主选择供应商需要配套上游供应主体多元化改革、基准门站价格市场化改革、下游配气价格改革，也就是气源价格、输气价格、储气价格、配气价格独立，构成终端销售价格的各环节价格清晰，燃气企业才能在大用户自主选择供应商时，仍能保持合理收支并让行业健康发展。

新形势下，实行燃气企业与供气企业、国家管网及地方政府四方协同履约保供新机制。对燃气企业储气能力责任的要求从2014年鼓励燃气企业投资建设储气设施，转变为2020年要形成不低于年用气量5%的储气能力定量指标。另外，县级以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政区域日均3天需求量的储气能力的要求，一般也委托城燃企业代建代管。某种程度上看，燃气企业从小时（日）调峰责任升级为季节（月）储气调峰与应急责任。

燃气企业资金、资源及发展的不均衡性导致不同类型燃气企业建设储气能力差别较大。目前燃气企业完成储气能力建设主要有两种方式：第一种是通过自建合建、合资合作方式建成集约型储气设施，由于基础设施的大额投资对燃气企业资金流和盈利能力挑战很大，有这种实力的燃气企业较少；第二种是采取租赁或购买服务的方式，大多数燃气企业采取这种方式。

第一种方式存在的主要问题是现有价格机制下储气成本回收难。一是国内市场化的储气价格还未形成；二是虽然燃气企业区域内自建自用储气设施的投资和运行成本可纳入配气成本中并给予合理利润，但现行价格机制下，燃气销售价格受到地方政府管制，能否及时疏导取决于上下游价格机制落实程度；三是储气设施中天然气购销价由市场形成，燃气企业竞争力明显不足。出于天然气探矿权、管道气进口权等历史原因，目前燃气企业近九成气源来自国内供气企业。燃气企业自行采购的储气设施天然气有从国际LNG进口和从国内供气企业采购两种方式。LNG进口对国际贸易能力及资源采销平衡能力要求非常高，国内成熟燃气企业在人力资源、经验方面都需要时间培育。这部分储气调峰天然气进入市场参与竞争，主要竞争对手为三大石油公司，竞争力明显不足。而从国内供气企业采购储气设施用天然气，与燃气企业没有储气设施时的市场化采购差异不大。同样，对于第二种采取租赁或购买服务方式完成储气能力建设的燃气企业而言，储气设施气量往往从国内供气企业采购，而其租赁或购买储气服务大多数也来自主要供气企业，等同于直接从主要供气企业市场化购气。实践中，这种方式很容易发生租赁或购买储气设施服务合同未落实的问题。

由于配气管网的自然垄断性，各省市开展民生领域反垄断执法专项行动以来，燃气企业管道燃气延伸服务成为近年反垄断的重点。通过对2018—2022年公用事业行业处罚金额前十名案例统计发现，天然气上下游企业共有5例，罚没金额约占公用事业反垄断执法案例总金额的56%，最高罚没金额为8406万元。

根据国家市场监督管理总局公开信息，公用事业供气行业垄断行为主要为滥用市场支配地位、横向垄断协议和纵向垄断协议，表现为限定工程施工单位和材料；强制搭售非必需产品，如报警器、燃气具、波纹管等；搭售、附加不合理交易条件等。从罚款金额来看，2019年以来罚款金额逐年走高，罚款口径从按涉事行为或产品的年销售额的2%—4%扩大为按企业营收全口径。

燃气行业发展的三大推动因素是天然气产供储销体系建设、环保政策和城镇化发展。

天然气产供储销体系是燃气行业发展的基础。天然气是竞争性化石能源，以其清洁性替代其他化石能源获得发展，又因其清洁性不够而面临可再生能源的竞争。与其他能源品种相比，我国天然气价格不够低廉、供需紧平衡。基于以上认识，目前我国天然气利用原则为量入为出，保民生、保重点、保发展。燃气行业位于产业链下游，对资源和基础设施依赖性高，从门站接收的管道天然气来自上游气源和中游管道基础设施。新形势下，对天然气在新型能源体系和经济体系中的角色定位，会影响天然气行业发展的政策导向，进而给燃气行业发展带来影响。

城镇化发展与环保政策直接决定燃气行业发展空间。燃气消费增量主要来自城镇化发展带来的新增用户、旧城改造时新挖潜用户（如瓶改管工程、棚户改造工程），以及乡村振兴带来的燃气利用。从近期市场需求看，房地产行业疲软使得增量市场收窄；出于补贴持续性及供应保障等考虑，曾经推动燃气市场快速发展的北方清洁取暖工程增量空间放缓。从政策导向看，碳达峰碳中和目标下，终端用能加快向电力转移，2025年电能占终端用能比重将达到30%左右，到2030年新建公共建筑电气化比例将达到20%。天然气利用方向优化调整为新增天然气量优先保障居民生活需要和“以气定改”的北方地区冬季清洁取暖。工业、采暖、交通、居民生活电气化进度将影响燃气行业发展增速。