国家长期以来将石油作为战略物资进行特殊管理，在法规层面做了一些开发限制。主要有三项，一是从事石油天然气勘查开采的企业须经国务院批准，目前只有中石油等四家具有这项资格；二是申请探矿权必须具有石油天然气地质勘查资质，目前也只有中石油等四家具有这项资质；三是对外合作采取专营制度，中海油在海域专营，中石油、中石化在陆上专营。与此有关的就是四家石油国企占据了几乎所有的油气有利区，形成了事实上的资源垄断和技术服务市场垄断。
上述规定限制了其他企业的进入。虽然国家出台了一系列政策鼓励其他资本进入，但由于矿业权市场不开放，石油企业改革的积极性不高，玻璃门、旋转门使社会资本实际上进不去；对外专营制度也使其他企业难以吸引外资增加投入、提高技术水平；企业缺乏竞争也使成本难以降下来；现石油企业大量已探明的难动用、低效资源资产不能盘活利用，制约了油气高效开发和企业的健康发展。油气价格下跌后，更使勘查开发投入能力严重受损，油气上游行业处于失血状态，投入不足问题更加突出。
管理制度不适应油气特点制约资源高效开发
与我国油气开放存在的问题相伴，油气资源管理也存在诸多制度问题。如石油、天然气、页岩气、油页岩、油砂、煤炭与煤层气都是独立矿种，但管理方式、审批权限不同，与非油气矿产在空间上的重叠也很普遍，资源合理开发、安全生产矛盾较多，矿业权重叠问题难处理；现行制度下矿业权审批过程中需要完成大量的行政许可、审批事项以及矿业权实地核查工作，有许多审批、核查工作是由其他部门、地方政府或国土资源管理部门完成的，且不少是矿业权登记的前置性要件，往往形成审批登记的时间很长；各企业经营范围不同、资格不同，能源资源综合利用难；油气价格下跌后，现有的油气经济利益分配机制对国家利益体现严重不足，资源利益分配出现新的不平衡；石油、天然气、煤层气和页岩气由中央政府一级登记管理、一级许可，由于我部监督力量弱小、管理基础薄弱，监督维权不够；油气地质资料汇交少，资料信息难共享；油气不能及时开发产生效益、有些资源开发管理规定不符合油气勘探开发的特点等。
这些问题一方面与法律制度建设落后有关。《矿产资源法》将矿业权管理与行政许可（审批）管理合二为一，勘查许可证、采矿许可证既是探矿权、采矿权的载体，同时又是行政审批的载体，混淆了矿业权的私权属性和行政许可的公权属性，造成产权管理与行政许可管理关系上的混乱，也无法理清各级政府监督管理职责，监督管理难以到位。另一方面与现有管理制度不适应油气开发经济规律。现行的资源开发流程和规定主要适用固体矿产，而且计划经济色彩较浓，必须整体探明整体开发，这与非常规油气需要较长时间的试采、常规油气高效开发、尽快取得经济效益的油气经济规律不符。
油气上游市场化改革是世界潮流
油气价格下降对世界油气领域产生重大冲击，企业利润大幅下滑，投资大幅紧缩，政府收入也大减，社会问题也多发。面对严峻的国际石油市场形势，石油生产国、石油开发企业都进行了政策、措施调整。美国放开了石油出口禁令，俄罗斯改革税费制度以鼓励出口，沙特等中东国家在酝酿石油外的投资和金融改革，伊朗修改合同规则以吸引投资。尤其是产油发展中国家，改革力度很大，如墨西哥进行了比较彻底的市场化改革。国外石油企业除压缩投资规模外，还通过资产和股权转让优化资产组合、下放基层经营自主权等办法提高或维持经营效益。采取更开放的市场、更灵活的政策，不仅是应对当前严峻形势的举措，也是世界能源发展的趋势、潮流。
经济新常态下我国油气资源开发急需深化改革
我国经济进入新常态，正在进行供给侧结构性改革，对油气的生产、消费产生新的重大影响。虽然我国油气短缺，对外依存度高，属于“补短板”的范畴，但在低油价和国际竞争下，也存在供给侧结构调整的问题，特别是对非常规、低品质油气的开发影响巨大。这些资源占了我国80%以上油气比例，不仅影响我国油气可持续生产，还影响产业链及其就业，社会问题也严重。如何经济开发这些资源，就是重大的战略问题。面对油气国际竞争的严峻形势和油气领域应承担的国家责任，油气资源开发体制必须进行深层次的改革，通过市场化改革、创新管理体制、理顺运行机制，吸引社会投入，加大竞争力度，提高效率，降低成本，提高油气生产能力、企业国际竞争力和国内油气保障能力。（作者：赵先良）
